浅论中国自贸区的制度创新和区域治理

    编者按：

    今年7月召开的山东省委十届十二次会议确定，山东统筹推进“四个全面”战略布局，以精准有效的措施推动稳增长调结构，着重把握“四个关键环节”，努力实现八个方面新进展。围绕这个主题，10月12日，“新常态·新定位·新提升——第十一届中国网络媒体山东行”大型采访活动在济南启动。活动将通过全国新媒体的视角，全方位展现山东在经济新常态下，稳增长调结构，迎难而上、改革创新的经验做法和成就亮点。

    10月7日起，大众网、山东24小时新闻客户端、山东手机报、大众网官方微博、微信全平台推出系列文章——行稳致远在担当，围绕“一个定位，三个提升”，从项目园区建设、产业转型升级、现代农业发展、创新驱动发展、开放型经济发展以及促进消费改善民生六个方面，宏观讲述山东“稳调”故事，全景呈现为“走在前列”而奏响的山东乐章。

    “行稳致远在担当”（94）

    浅论中国自贸区的制度创新和区域治理

    大众网特约评论员 刘育华

    2013年9月，中国在上海设立首个自由贸易试验区，在取得丰硕成果的基础上，2014年12月经全国人大常委会授权，国务院决定扩展上海自由贸易试验区的范围，并批准设立广东、福建、天津自由贸易试验区。正如上世纪改革开放初期，在广东、福建两省率先成立经济特区，当前在上海、天津、广东、福建设立自由贸易试验区，是新时期中央作出的事关全面深化改革全局的重大战略决策。习近平总书记强调改革开放是前无古人的事业，必须坚持正确的方法论，解决好国家改革发展进程中的基本问题。中国自由贸易试验区一年多来在制度创新和区域治理方面的改革探索，特殊性带有普遍性。

    一、自贸区制度创新的特殊性和普遍性

    当前中国自由贸易试验区实施的改革开放措施和过去在某一特定区域实行若干特殊政策的改革开放有很大不同。回顾30多年来中国改革开放历程，无论是上世纪80年代广东、福建率先成立的经济特区，沿海开放城市成立的经济技术开发园区，还是90年代各地成立的高新技术产业开发园区，以及2000年以来不断推开的国家综合改革试验区、国家新区等等，改革开放基本上都属于在特定区域实行特殊政策这种情况。各类园区、试验区和新区竞相争取政府的优惠政策，挖掘政策洼地，各地方政府想法设法把地方战略上升为国家战略，打造区域亮点，彰显当地的政治经济地位成为改革开放很长一段时期的主要特色。

    从空间布局上看，从南往北，从东向西，梯度推进，在鼓励允许一部分人、一部分地区先富起来，最后走向共同富裕的思想指导下，30多年来中国实行的是一种类似雁阵的非均衡改革开放发展模式。实行这种改革开放发展模式有其历史的必然性，取得的巨大成就也是举世瞩目，然而发展起来后的问题不比不发展时少。特别是在实体经济项目投资对初始条件敏感的巨大惯性和区域产业发展对发展路径依赖的巨大惯性作用下，东部沿海与中西部地区，城市与乡村，高低收入群体间差距持续拉大，基尼系数居高不下，部门、地区、行业特权利益、既得利益日益固化，国家级新区、综合改革试验区很多蕴含改革内涵的举措受限于地方、部门利益日益流于空洞化和符号化。在中国已改革开放30多年，在全国各族人民都向往美好生活、全国各地都竞相发展的今天，绝对不能再人为地维持过去那种雁阵式发展经济秩序。这就要求国家设立的任何一家自由贸易试验区都不能仅仅把自由贸易试验区视为新一轮改革开放的政治符号，试图通过自由贸易试验区打造地方专属优势的政策洼地，否则无疑与中央探索制度创新的战略决策初衷背道而驰。

    现在距新中国成立100周年、到本世纪中叶实现中华民族的伟大复兴的中国梦，也只有区区30多年，在这样的历史节点，着眼制度创新的中国自由贸易实验区的改革开放，是对中国改革开放30多年来实践经验的深刻总结的结果，也是对中国特色社会主义改革开放理论正确理解和发展的结果。上世纪80年代初期设立的经济特区为中国的改革开放杀出一条血路，撬动了中国旧体制的巨石，当前的自由贸易试验区是为国家全面深化改革制度创新探索突破口和新路子，更具有里程碑意义。上海自贸区已经做出很好的榜样，诸如以负面清单为核心的投资管理制度，以贸易便利化为重点的贸易监管制度，以资本项目可兑换和金融服务为目标的金融创新制度，以政府职能转换为核心的事中事后监管制度等等都取得丰硕成果，并及时报请中央在全国推广。相信扩展区域后的上海自由贸易试验区与广东、福建、天津自由贸易试验区在今后相互对比竞争中一定都能取得更好收成，更多成果在全国推广，惠及全国各地，实现特殊性和普遍性的辩证统一。

    二、区域治理的特殊性和普遍性

    自由贸易试验区，顾名思义，定位于经济层面的目标是题中应有之义，但实际远超经济层面，中国自贸区的诸多改革和制度创新最核心的价值在于政府治理的自我革新、自我优化乃至自我革命。随着中国城市化程度不断提高，城市社区居民将逐步超过乡村居民，城市在政治、经济、文化各方面更加居于中心地位，甚至城市社会稳定也越来越成为今后影响整个社会稳定的关键因素。适用于经济层面制度创新的自贸区管委会结构的特殊性对地方区域治理制度创新而言就具有普遍性意义。这一点早已被全国设区的城市直管的开发区管委会治理实践所证实，开发区管委会实行的大部制、党政合署办公和重大决策合议的工作机制，以及小机构、大服务，小政府、大社会理念广受推崇和学习借鉴。当前扩展区域后的上海自贸区已覆盖陆家嘴、外高桥、张江、金山、世博等浦东新区主导产业聚集片区。新的上海自贸区管委会与浦东新区政府业已合署办公，浦东新区管理层也充分认识到必须按照自贸区的要求来改造浦东新区一级政府，促使新区政府加强自身改革和政府职能转变，探索一级地方政府管理的新模式和政府运作的新机制。这必将有助于今后上海市全辖区范围减少政府层级，释放政府本身过多消耗占用的人力、财力、权力资源，引领全国城市治理转型升级，成为国家实现治理体系和治理能力现代化的标杆和引擎。

    当前依托自由贸易试验区的制度创新，中央和各个自贸区所在省市高度重视，全国其他省市和社会各界高度关注。当前中国自由贸易试验区的制度创新就是在探索如何正确处理政府与市场的关系问题，这无疑就是当代中国的重大现实问题。我们的国家已进入了改革创新的关键时期，我们这一代中国人共同肩负着沉甸甸的历史责任。我们有充分的理由相信经过我们这一代中国人的不懈努力，中国一定能赢得新一轮改革开放的伟大成功。我们至今仍然铭记2000多年前秦孝公商鞅君臣那一代中国人的变法精神，是他们奠定中国统一的精神物质基础；相信2000多年后，我们的后人更会缅怀我们这一代中国人的改革担当，因为我们的理想、信念、信仰就是为了天下为公，为了世界大同。

    （作者单位：中共济南高新区党工委宣传部）