专家解析李克强城镇化思路：是现代化进程大战略

　　新型城镇化面临挑战

　　近来，中央和地方对“新型城镇化”的诠释和理解出现偏差的报道不断见诸报端。中央部委官员一再强调新型城镇化不是简单地盖楼修路，而是人口城镇化；但从地方政府的实施来看，基础设施建设仍然是城镇化建设的首要工程，很多地方政府已经展开游说以获得项目融资。城镇化曾被社会各界寄望于拉动未来几十年的中国经济增长，但“走偏了”的城镇化则恐怕难以担此重任，并且有可能将中国经济引入深渊。那么，新一届中国政府将会如何把握好新型城镇化的“航向”，以使其为中国经济发展注入正能量？

　　应对举措

　　2010年底，国家发改委即会同财政部、国土资源部、住房城乡建设部等14个部门启动城镇化规划编制工作。在大量前期研究、实地调研和专题研讨基础上，起草形成了规划文稿。目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。

　　总理主张

　　2012年11月28日，李克强在中南海紫光阁会见世界银行行长金墉时指出，中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。

　　2013年1月15日，李克强在国家粮食局科学研究院考察调研时指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。

　　李克强总理城镇化思路解析

　　2012年9月7日，在中央组织部、国家行政学院和国家发改委联合举办的省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上，李克强从世界现代化发展的规律、从我国经济增长的内生动力、从解决“三农”问题的有效手段、从能够使我国巨大的回旋余地得以充分施展等方面，提出了中国城镇化发展战略问题。讲话站在时代的高度，立足国情，以非常清晰的思路，提出了中国城镇化发展线路图。讲话发表后国内外高度关注，反响强烈。党的十八大召开后，特别是新一届政府组建后，李克强有关城镇化发展的观点不断深化，但基本问题、基本判断都来源于这篇讲话。现围绕李克强这篇讲话及其后对城镇化问题的一些论述，择要加以解析。

　　城镇化是中国现代化进程的大战略

　　李克强在讲话中指出，城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。他把我国推进城镇化发展的战略意义，放在国家现代化建设、国际经济环境发生深刻变化、我国进入中等收入国家行列、经济增长阶段转换等背景中加以说明。

　　第一，城镇化是一国现代化的重要标志。李克强在讲话中指出，研究探索城镇化问题，应放在人类发展的大格局、经济社会发展的大趋势中去思考。从一定意义上讲，现代化是由工业革命引发和带来的，现代化的过程是工业化、城镇化的过程。当前，我国工业化正处在中后期阶段，全国人民正在为全面建成小康社会而努力，城镇化与工业化、现代化相伴而行、相互促进。城镇化是国家现代化的重要内容，顺应发展规律，积极稳妥推进城镇化，对我国现代化建设至关重要。中国实现现代化的目标坚定不移，实现现代化是中国人的百年梦想，城镇化发展要给现代化以支撑。实现现代化的约束主要在于城镇化水平低。从国际比较看，我国的城镇化率低于发达国家、低于发展水平与我国相当的国家。我国的发展阶段、资源禀赋、历史传统等因素，决定城镇化发展要克服一系列困难。

　　第二，依靠城镇化营造一个国际合作发展的空间。李克强在讲话中指出，实施城镇化战略，能够使我国巨大的回旋余地得以充分施展。城镇化是一个大战略，包含着对我国用好战略机遇期的设计。城镇化启动了我国内需发展，内需发展又会很好地平衡国内国际经济发展。城镇化必将成为我们获得新的战略机遇期的根本立足点。

　　第三，城镇化发展要处理好四化协调的关系。基于现代化中的重要性，基于中国发展城镇化的约束条件，李克强指出，工业化、城镇化是现代化的必然要求和主要标志，尽管工业化、城镇化进程中会面对粮食安全、能源资源支撑、生态环境承载能力等问题和挑战，但这条路是绕不过去的，我们没有别的选择，只能沿着工业化、信息化、城镇化和农业现代化协调发展的道路走下去。我们理解，李克强这段讲话强调要处理好几种关系。

　　其一，城镇化与工业化的关系。就是在城镇化发展过程中，注重人的城镇化，增加人的发展机会，提高人的生活质量。在工业化发展过程中，注重在资源优化配置的基础上形成竞争优势，注重质量效益，注重资源节约、环境友好。

　　其二，城镇化与农业现代化的关系。就是在城镇化发展中，要平等对待农村和农民，支持新农村建设，支持农业发展。城镇化的过程不是剥夺农民、损害农民利益的过程，而是富裕农民的过程。农业发展要注重农业生产经营方式和农民生活方式的现代化，要通过农业现代化解决大量农民进城后的农产品安全保障问题。

　　其三，城镇化与信息化的关系。我国的工业化、城镇化与国外相比起步较晚，但在信息化上与发达国家差距不大，完全可以利用信息化更好地促进城镇化发展。信息技术与城镇化的融合发展，正在给智慧城市、低碳建筑、智能交通、生态环境等发展带来应用，给新型城镇化发展以动力。

　　我们注意到，李克强对城镇化研究和实践已历经多年。他的硕士论文《农村工业化：结构转换中的选择》，就是与城镇化发展相关的研究。在论文中他分析到，农村居民的现代化，在于因势利导，使农村人口顺乎自然地向小城镇集中，并不失时机地进行交通运输等设施的建设，逐步发展为中小城市。1998年到河南工作后，李克强提出了加快城镇化发展是农业大省跨越发展的必由之路，把城镇化作为河南经济社会发展的战略，提出区域中心城市、中小城市和小城镇三头并进的发展战略，提出“中原崛起”的构想并付诸实践。2004年底，李克强调任辽宁工作，与河南不同，因为是老工业基地，有着相对较高的城镇化水平。李克强提出，要积极稳妥地推进城镇化建设，提高县域城市化水平，重点建设县城和一批中心镇，促进农村劳动力转移。从某种意义上讲，正是李克强在地方实践中大胆“试”出来的经验，城镇化才有了全国层面的大力推动。

　　释放新阶段经济增长的内生动力

　　李克强在讲话中指出，城镇化是中国最大的内需。这一判断贯穿于整个讲话之中，是讲话的重点之一。有关城镇化是中国最大的内需，李克强讲话的核心观点有以下两方面：

　　第一，中国城镇化拉动内需的规模和潜力是巨大的。我国正处于城镇化快速发展阶段，城镇化不仅可以扩大投资、而且能够促进消费，对扩大内需具有重要推动作用。我国实际的城镇化率还很低，不仅低于发达国家近80%的平均水平，也低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。李克强指出，差距就是潜力。考虑到户籍人口城镇化率明显低于常住人口城镇化率，城镇化需要的时间会更长。真正的城镇化率应当是户籍人口的城镇化率，最后基本公共服务也应该是公平均等的。这是一个长期过程，也是一个巨大潜力，有着广阔的成长空间。在当前复杂的国际国内形势下，靠什么样的力量沉着应对各种不利因素，保证我国经济持续健康发展？我们对讲话的理解是：促进城镇化健康发展，努力推进中国新型城镇化建设，将为我们赢得比较优势和后发优势发挥的巨大空间。

　　第二，扩大内需是保持经济平稳增长的动力。扩大内需是我国经济社会发展的战略基点。一是扩大内需是加快转变经济发展方式的基本要求和首要任务。国际经验表明，无论是发达国家，还是发展中国家，大国经济发展主要是靠内需。只有立足扩大内需，才能使我们的发展立于不败之地。二是扩大内需是保持经济长期平稳较快发展的必由之路。我国人口众多、国土辽阔，是世界上最大的发展中国家，正处于发展的重要战略机遇期，市场空间大，回旋余地大，内需潜力大，对经济发展具有持久的拉动作用。

　　李克强关于城镇化是中国最大内需的观点，贯穿于他近几年的一系列讲话、报告之中。如2009年12月，正值全国人民应对国际金融危机时，他在广东考察时指出，把积极稳妥推进城镇化作为应对国际金融危机、扩大国内需求和调整经济结构的主要抓手；2010年6月，李克强在上海会见市委书记、市长“城市化与城市现代化”专题培训班全体学员时表示，我国是一个发展中大国，最大的内需在城镇化，促进发展最大的潜力也在城镇化；2011年12月，他在全国发展和改革工作座谈会上讲话时强调，扩大内需的最大潜力在于城镇化，农村还有相当数量的富余劳动力，城镇化蕴涵的内需潜力巨大；2013年3月，他在会见中国发展高层论坛境外代表时指出，一个13亿人口的大国要实现现代化前所未有，13亿人口向工业化、城镇化迈进，产生的内需是巨大的，其中最大的内需就是城镇化。城镇化是中国发展最大的内需，这是李克强对中国经济发展阶段的深刻把握。

　　城镇化的核心是人的城镇化

　　李克强指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。就是说，城镇化发展要从要素驱动转向创新驱动，当前创新驱动的核心就是人的城镇化。我们对讲话的理解有以下几方面：

　　第一，有序推进农业转移人口市民化。一是把符合条件的农业转移人口逐步转为居民。在人口城镇化进程中，各类城市要根据综合承载能力和发展潜力，制定农村转移人口的落户政策。可以将在大城市工作生活多年的业主、小企业家、稳定工作者一次性转为城市人口。这部分农村转移人口，虽然没有城市户籍，但实际上已占据一定的城市公共资源，对暂时不具备条件解决户籍的，也要在基本公共服务上有所体现。

　　二是分离户籍与公共福利制度。加速推进城乡发展一体化，使得城乡基本公共服务制度统一。国家应加快放开地级市以下城镇户籍限制，使义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

　　三是各级政府要分担户籍改革的成本。目前农村转移人口有六成在地级以上城市，两成在县城，不到一成在小城镇。大城市的困难在于，人口越来越集中。农村转移人口市民化，涉及到大量成本，国家应从顶层设计的角度，出台相关政策，使各级政府合理分担改革的成本。

　　第二，继续加快保障房建设。随着城镇化的推进，住房问题成为重大的民生问题，是人的城镇化的一个重要标志。李克强在辽宁担任省委书记时，辽宁国企面临很多困难，大量工人下岗，很多人生活在棚户区里。李克强抓住时机启动棚户区改革工作，用不到两年的时间，完成了最大规模的棚改工程，城市最困难群体的居住条件明显改善。李克强非常重视保障房建设问题，他强调是为了使工业化、城镇化进程不至于受阻。一些老企业的职工、已在城镇就业的外来人口等，依靠自己的力量不能解决住房问题，政府要采取有效的办法帮助解决。城市政府要把农村转移人口住房问题，列入保障房建设规划，与城镇低收入群体并轨。为农民工建房，面积可以小一点，但得有地方住。我国城镇化在快速发展，需要大批农村转移人口，解决好他们的住房问题，是城市文明的体现。

　　第三，注重生态环境的改善。党的十八大报告提出，必须树立尊重自然、顺应自然的生态文明理念，反映党执政兴国理念的升华。李克强对生态环境的改善非常重视，强调城镇化建设要充分考虑生态环境的支撑。我国百分之六十的国土空间不适宜人的生活，如果扣除这些不适宜城镇化开发的国土后，我们国家总的开发强度已很高，高于一些高收入的国家。考虑到我国的工业化和城镇化还有很长的路要走，在推进城镇化过程中，一定要控制好开发强度，留下必要的生态空间，给城市居民一个好的栖身之处。

　　过往的城镇化发展，我们取得了很大的成绩，这是问题的主要方面，但也要看到，城镇化发展也存在很多问题。我们过去走的是一条规模扩张的路径，城镇化以土地等要素为重要抓手，靠的是投资和工业拉动，把规模扩张作为城镇化主导方向，对人的幸福关怀不够。李克强指出，推进城镇化，核心是人的城镇化。这是对原有发展模式的深刻反思，是以人为本的体现，与过去相比，城镇化发展的内涵更加丰富了，这可以理解为今后中国城镇化发展的一个重要政策趋向。

　　2012年12月的中央经济工作会议提出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。这是一个新表述。新型城镇化，最重要的是强调人的城镇化。从李克强的一系列讲话中我们感觉到，从偏重物的城镇化，特别是土地的城镇化向重视人的城镇化转变，将是城镇化政策改革的重点。新型城镇化是继人口数量红利之后的发展新红利。从新一届政府组建后释放的政策信号来看，新型城镇化已成为当前中国经济发展的总抓手。

　　(张占斌作者为国家行政学院经济学教研部主任、教授、博导)

　　延伸观点

　　城镇化可回击“做空中国”

　　如果中国不能继续维持一个阶段的稳定增长，恰恰就应了西方大的投行做空中国的意图。中国能不能从“被做空”变成现实的“空”取决于我们战略安排，比如说新型城镇化，是不是能够真正到位。我国3000多个县级单位和3万多个建制镇中，大部分基础设施长期投资和配套不足，特别是在传统农村地区。所以，县域经济与城镇化战略相结合，就是要继续运用“看得见的手”引导国家基本建设投资。这3万多个建制镇的建设需求是一个非常大的空间，这个空间足够消纳我们的过剩产能。因此中国的城镇化这个战略选择，将会同步带动中小企业的发展和带动农民非农就业，以及带动普通百姓现金收入的增加，把原来的外需拉动经济的这种增长方式，转变为内需拉动的增长方式。——中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军

　　城镇化和高房价没有必然的联系

　　城镇化和高房价没有必然的联系。高房价意味着某地的高公共服务水准和稀缺的资源供给，加上庞大的消费和投资需求，形成了高房价。高房价的存在有其合理性。问题是政府要解决低收入人口的住房问题，可以通过保障房、公租房和出租房的方式。要发挥政府和市场的双重作用。——国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁