加快新型城镇化进程 缩小城乡差别

    一、新型城镇化是经济社会发展的客观趋势

    新型城镇化就是推进城镇化由偏重数量规模增加向更加注重质量内涵提升转变，由偏重经济发展向更加注重经济社会协调发展转变，由偏重城市发展向更加注重城乡一体化发展转变。去年底以来，中央召开了一系列重要工作会议，把城镇化建设提到了一个前所未有的高度，将其作为扩内需的重要依托和促进经济平稳较快发展的持久动力。今年的中央1号文件强调，要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。

    近期，市委、市政府专门召开了全市城镇化工作会议，出台了《关于大力推进新型城镇化的意见》，把推进新型城镇化摆上了当前和今后一个时期全局工作的突出位置。首先城镇化可以有效扩大城市消费群体，增加居民消费。据统计，2008年我国农民人均消费支出为8869元，大中城市居民人均消费支出为10599元，表明从乡村到城市，居民消费明显增加；二是城镇化可以提高农村居民消费水平。农村人口逐步转为城镇居民，有助于推进农业适度规模经营，对增加农民收入和提高农民消费水平具有明显效果；第三城镇化可以有力拉动投资需求。城镇人口的增加，可以带来城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求。

    二、我市城镇化工作的现状

    2003年以来，伴随着奥帆赛在青岛的成功举办，青岛城市建设进入了历史上发展最快、效果最为明显的时期。2009年底，全市城镇化水平达到64.7%，年均提升1.3个百分点。但客观地看，尤其与一些几乎同时起步城镇化建设的相关城市对比，我市城镇化建设总体推进不快，发展不平衡问题十分突出，城镇化对经济社会发展的贡献还比较弱，与建设现代化国际城市的要求相比差距更大。据统计，2009年青岛市GDP总量在全国大中城市排名第10位，但是，我市城镇化率在全国大中城市中仅列第32位。县域五市在全国百强县排名最高的胶南市列第25位，而城镇化率胶南市在全国县级市中仅列第73位。17个重点镇进入全国千强镇的只有5个，城镇化水平远远滞后于经济发展水平。从深层次分析，我市城镇化发展仍存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。

    一是镇域规划编制水平不高。规划是引领城市建设发展的总纲，由于长期以来对农村规划重视程度不够，各区市把主要工作精力放在区市驻地规划上，存在着重点镇规划编制层次较低，镇域规划覆盖面窄，规划的权威性、严肃性不强等问题。

    二是城乡同籍管理难以落实。我市农村劳动力转移具有明显的“就近就地”特征，全市农村转移劳动力在本区市、乡镇范围内务工经商的占85%以上。这些农民由于户籍身份难以转移，办理落户的“门槛”相对较高，使这部分人口处于“半城半乡”的状态，从而导致了镇域人口集中度不够的状况。

    三是镇域经济实力薄弱，产业集聚度不高。目前我市镇域综合经济实力不高，乡镇的经济规模普遍较小，多数镇发展模式粗放、产业结构相似、缺乏鲜明特色，难以形成产业集聚。全市乡镇各类园区较多，园区投资强度又明显不足。

    四是基础设施功能不全，公共服务设施不配套。由于新增城建设施主要集中在中心城区和区市驻地，重点镇、中心村等基础设施建设明显滞后，城乡基础设施建设缺乏对接，成为影响城镇化推进的薄弱环节。

    五是财政投入捉襟见肘。由于目前的财政体制，市里很难拨出大量资金用于农村城镇化建设，而五市自身投入不足。作为乡镇一级，基本上是“吃饭财政”，扣除各种刚性支出后，真正用于城镇化建设的资金寥寥无几。

    三、对策建议

    加快推进新型城镇化进程，缩小城乡差别，核心是牢固树立城乡统筹发展和可持续发展的理念，按照全市城镇化工作会议提出的城镇化工作目标，解决好上述存在的突出矛盾和问题。

    一是提高城镇规划编制权限，完善城镇规划管理体系。2010年底前，编制完成《青岛市域城镇体系规划》、《城镇化“十二五”发展规划》、《重点中心镇布局规划》，确保实现城镇建设规划与土地利用规划、产业发展规划等的有机衔接，加快构建以县城为中心、小城镇为骨干、中心村和新型社区为基础的现代城镇体系。加快推进控制性详细规划编制进度，扩大规划覆盖面，力争到2012年底前全市所有县城和重点镇实现控制性规划全覆盖。建立健全规划编制修订公众参与制度，完善规划实施的检查、纠正和责任追究制度，增强规划的法定性、权威性和严肃性。

    二是把县城做大做强。目前青岛所辖五市驻地已具备较完善的城市功能，完全有条件做大做强。到2020年应向着有较强的经济实力、城市功能更加完善、人口在30万至60万的现代化大中城市的目标奋进。

    三是加快重点镇规模膨胀。把大力发展重点镇作为城镇化工作的突破口和切入点，按照“全面推进、重点培育”的原则，加快实施重点镇培育工程。对于《青岛市城镇化意见》中确定的首批10个重点镇，抓紧制定出台配套政策，加大政策整合力度，实行重点镇政策“直通车”制度，凡是市以上赋予重点镇的各项政策措施一律直接到重点镇，有效化解政策兑现的递减效应，实现扶持政策效益的最大化。在产业培育方面，大力培育支柱产业和特色产业，引导周边镇产业向重点镇集聚，加快形成各具特色的产业重镇、商贸强镇和旅游名镇，以产业集聚带动人口集聚。在项目用地方面，建议对重点镇用地指标实行单列，戴帽下达到各镇，不占用区市用地指标，各镇通过土地挖潜获得的土地复垦指标也全部用于当地建设。在行政管理方面，要从全市范围内抽调选拔发改、城建、规划、金融方面的人才到重点镇任职；积极扩大镇级管理权限，在重点镇设置综合执法派出机构，通过直接下放、委托授权等形式赋予各镇相对独立的经济管理权和行政执法权，增强发展活力。积极推进乡镇合并工作，促进区域资源整合和生产要素集聚，合并后重点镇辖区人口达到10万人以上，进一步增强重点镇的承载能力和区域辐射带动能力。

    四是以农村住房建设和危房改造为重点，完善基础设施配套。全面落实市委、市政府全市农村住房与危房改造会议三年完成城中村改造的任务要求，把农村住房建设和危房改造作为推进城镇化的重要抓手来高度重视，使其成为城镇化建设中的一个重要组成部分。一要按照统一规划、适度超前、统筹兼顾、确保重点的原则，统筹城乡水、电、热、气、房等基础设施建设，提高城镇承载力。二要创新农房建设开发模式，拓宽融资渠道。对集体经济实力较弱的村，可通过引进有实力、专业化的公司垫资建设，腾出的旧村土地进行招拍挂，所得资金用于兑付前期建设费用。对有条件的村，可探索成立股份制开发建设公司，负责村庄住房改造建设。积极创建农村住房建设融资平台。三要加快制定科学合理的安置补偿政策，充分调动各方面的积极性。四要鼓励在解决好当地农民住房需求的前提下，将在当地工作一定年限的外来务工经商人员纳入农民经济适用房销售对象管理，让他们享受当地居民的同等待遇。

    五是完善城乡户籍管理制度。按照整体规划、有序放开、公正公平、方便群众的原则，加快解决长期在城镇就业和居住的农民工落户问题。对市内七区，在实行城乡统一户口登记制度的基础上，降低落户门槛，加快实现常住户口在七区范围内按统一标准迁移。对县域五市，建议全面放开户籍迁移政策，真正实现只要有合法固定的住所和相对稳定的收入来源，就可以办理落户手续。要以深化城乡户籍管理制度改革为契机，抓紧研究制定教育、医疗、就业、社保、住房等方面的配套政策，使其与户籍制度改革形成有效衔接，让农民享受到城市居民同等待遇，促使农村居民向城镇集中，向城市居民和产业工人转换。针对部分社区和农村务工人员在户籍转移中的利益分配问题，一方面，对落户社区的外来人员，明确不参与迁入社区的集体资产收益分配，由各区市设立临时居委会方式进行管理，其社会保障待遇纳入各区市范畴统一考虑；另一方面，本市农村务工人员户口转移到城镇后，一定期限内仍可在计划生育、宅基地、土地承包收益等方面享受原户籍所在地政策。

    六是建立多元化投融资体制。在充分利用国家各项支农政策，争取国家项目资金支持的基础上，进一步加大市本级财政对城镇建设投入力度。加强对城市无形资产的挖掘使用，如户外广告经营权、道路桥梁冠名权、公交线路经营权等，都可以通过招标、拍卖等方式，为城镇化建设筹集资金。(作者：市政协委员、市政府咨询、党组成员)