义乌成中国权力最大县 可直接为外国人办签证

    小商品之乡义乌的权力有多大？浙江省的政府部门在给地级市发通知时，11个地级市的后面总是再加上一个县级市义乌的名字。数百项经济和社会行政审批的项目，已经下放或者委托给义乌，绝大多数已不需要再通过行政管辖他们的金华市。

    与其他地方略有不同的是，浙江从1953年开始就一直是财政省直管县。如今他们推行的，则是经济和社会职能方面的放权。而放权力度最大的正是义乌。义乌也被称为“中国权力最大县

    县级政府权力扩大的同时，也必然会带来市、县之间的一些博弈。

    义乌的一位公务员认为，浙江的扩权强县改革已经到了一个瓶颈。“该放的权都已经放了，以后怎么办？再改就涉及太多地方了。”

    他跟记者探讨时提出一个问题：如果行政省管县，到底是地级市降一级，还是县（市）升一级？

    事实上，浙江在义乌试点上也颇为谨慎。

    “能放的权都已经放了，用一句俗话说就是，‘改革将进入深水区’。”7月12日，浙江义乌市委宣传部一位官员幽默地说。

    摆在他桌子上的一份文件可以看出义乌在浙江地位的特殊性：一份省政府下放给各地级市的文件中，11个地级市后面，再加了一个义乌市。

    “这就是浙江的‘11+1’模式，省级计划中将义乌与地级市并列。”

    A “脚大鞋子小”

    关于义乌扩权的背景，记者在多个文本中发现这样的词语：“脚大鞋子小”，“馒头比蒸笼大”。

    这是形容义乌的发展太快，而相应的管理体制已经束缚了义乌的发展。

    据义乌市外侨办主任冯美兰介绍，义乌常驻外商就有一万多名，原来来华签证必须去金华市、杭州市办，来来往往很花费时间。

    另一名曾经担任义乌工业开发区常务副主任的官员金开新介绍说，按照规划，作为县级市的义乌开发区的道路只能做到15米宽，而跟义乌对接的省级道路是50米宽。除此之外，用电指标、用地指标、信贷指标都无法跟上义乌的经济发展形势。

    当地一位不愿透露姓名的官员告诉记者，由于义乌国内、国外的客流量都非常大，因此一直想建个机场，但报告打上去，被一直压着不批，因为不符合县级市的规划。最后在一位省领导的干预下，义乌机场才被批建。义乌的国际展览中心也遭遇同样的麻烦。

    中国的轻工小商品有很大一部分都是从义乌销往国外的，比如海关，每年都有40万个集装箱出口，但却只有一个海关办事处。如果有了地级市这个权限，那么设立海关就比较顺利了。还有，进出口检验检疫、外汇管理等机构的设置都与义乌的经济发展不配套。

    再比如金融，义乌去年金融机构存款余额达到了586.2亿元，但按照扩权前的金融制度，义乌不能设立银行分行。很多商业银行要先在金华设立金华支行才能踏进义乌金融界，这个“拦路虎”总让银行老总们对进驻义乌面有难色，而且这也不方便义乌企业的融资。

    这样类似的麻烦，在经济发达的浙江随处可见。高度发达的民营经济和县域经济，使得浙江一些县或者镇的经济甚至远远超出一个市的经济总量。

    正是在这个大背景下，浙江很早就启动了强县扩权的改革。

    不过，与当下很多省市从财政支付转移省管县开始不同，在财政体制上，浙江自1953年以来就一直有省管县的传统，市级财政不与所辖县产生结算关系。这一财权处理的历史传统，为浙江推行包括财权、事权、人权在内的省管县改革奠定了基石。

    从1992年至今，浙江省已经进行了五轮强县扩权改革。

    扩权主要采取三种方式进行：一是减少管理层级，原来县报市再报省，改为县直接上报审批和管理；二是由省以交办的方式下放，直接由县审批和管理；三是市通过交办的方式将权限下放给县审批和管理。

    1992年到2002年的十年间，省、市向县下放了若干管理权限。仅2002年的一次，浙江就将313项原属地级市的经济管理权限下放给20个县（市、区）。

    2007年，浙江的县域经济GDP已占到浙江的70%，是中国县域经济最发达的省份。有专家评论说，这与浙江进行的下放权限的改革不无关系。

    B 一次只针对义乌的改革

    2006年11月，浙江启动第四轮强县扩权试点。这一次，义乌成为主角，因为这次扩权只针对义乌。

    文件这么描述：“赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；推动义乌优化机构设置和人员配置。”

    义乌市委宣传部一位官员告诉记者，在行政体制不改变由金华市领导的情况下，除了规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济、社会管理权限以外，义乌与地级市有同等的经济社会管理权限。

    这些权限有多少？

    这位官员说，浙江一个地级市大大小小的审批权力大约有1000多项，义乌拥有618项。

    不仅如此，义乌在浙江省还获得了“11+1”的待遇：浙江省在11个地级市外，将义乌列为计划单列县，浙江一些重要经济计划指标的分配，如土地、金融指标等都是作为地级市的待遇单列。即便是浙江召开地级市的经济工作会议，身为县级市的义乌也要参加。

    浙江省省直管县政策的主要参与者、省委研究室副主任沈建明说，通过扩权，义乌已基本上具备了地级市政府所具有的权限，现在义乌的书记和市长也是副厅级，属于省直管干部。

    义乌市委办公室副主任施文臻认为：“扩权带来最直接的好处，就是审批环节的减少，办事效率的提高。”

    C 赋予多项涉外权

    7月中旬，记者在义乌国际商贸城看到，大批来自中东、欧洲的商人在商贸城到处转悠。

    “以前办签证要到杭州，现在在义乌就可以办了，方便多了。”一名会讲中文的中东商人告诉记者，他经常来义乌采购商品，因为经常要带不同的助手，经常要到杭州办理有关手续，很麻烦。现在在义乌就可以办理外国人签证和居留许可等多项涉外权力。

    这些权力并非浙江省所有，而是2006年浙江单独给义乌扩权后，外交部和公安部先后授予的权力。2008年，义乌共签发居留许可证和签证1.9万人次。直接带来的结果是：境外企业驻义乌办事处从2006年的不足600家猛增到2300多家。

    扩权后义乌市设立了海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，并赋予这些分支机构设区市或相当于设区市的职能。

    2007年和2008年，义乌出口标箱分别增长30.5%、24%。

    对于大多数县（市）来说，以上这些权力并不那么重要，也不那么容易获得。

    而其实，更多的便利来自于普通群众和商人。

    义乌人陈明林买了一台二手车，他在义乌行政办事大厅很快办好了过户手续。这项权力就是从金华市下放下来的。以前，他就得去金华跑一趟。

    经过几轮放权，义乌已获得了更多的自主权，比如公务员考试、汽车换牌、卫生系统考试、班车票价核定等，这些以前必须在金华市审批的权限，都已下放到义乌。

    当地政府部门提供的材料说，单是机动车驾驶考试权限下放一项，就给义乌人每年节约2000余万元；下放的公务员考试、相关职称考试权限，两年就为义乌市1.5万多人省去舟车劳顿和相关费用至少150万元；公安交警下放的机动车变更登记这一管理事项，一年就可为群众节省500万元。

    “其实是管理事项太多了，有很多管理权限完全是多余的。”义乌市政府一位公务员告诉记者，他看到近千项具体的管理事项时，吃惊地发现很多琐碎的事情都是需要去市里或者省里办理的：“比如汽车变更手续，在县里登记就完全可以了，没必要全部跑到市里去排队。”

    对于企业而言，审批手续的繁杂是不可避免的痛苦。比如，一个地方企业若想申请出口经营权，需要跑遍工商、海关等多个部门，一般到拿到证得6个月之久。

    相比当下其他地方繁杂的审批环节，义乌显然比其他地方更有竞争力。

    上述那位官员介绍说，扩权主要是减少了管理层次，简化了审批程序，使群众办事成本更低、效率更高。“与扩权前相比，项目办理时间平均减少4-5个工作日。”

    义乌市建设局法规科负责人告诉记者，现在义乌建设系统向上申报的项目，比如建筑企业资质的年检等，几乎全部不需要经过金华市建设局，而直接可以向省建设厅申报。

    “以前要先送到市建设局，市建设局要等全市其他县、区的送齐了再向省里送，你想想多耽搁时间？”

    据他介绍，义乌的工程量占到金华地区的一半，但是申报浙江省的“钱江杯”优质工程指标，以前必须先要获得市里的“双龙杯”才能再上报。“市里要平衡，也不可能给我们一半的指标啊。”而现在，省建设厅已直接放权，将指标直接落实到义乌。

    D 小市大县博弈

    “全国百强县”排行榜上，浙江的上榜县数量一直位居全国第一，这或许是浙江18年来不断推进省直管县举措的硕果。

    2009年7月9日，财政部一纸《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出省管县财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行的实施目标。包括湖南在内的大多数省份启动这一改革。

    浙江无疑再次走在了前面。

    2009年年初，浙江省开始了第五轮强县扩权改革。

    与以往不同的是，当年8月该省还配套出台了《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》，这是全国范围内首部关于“扩权强县”的省级政府规章。

    这个规章规定，凡是法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，除规划建设、重要资源配置、重大社会事务管理职能外，其他社会经济管理职能原则上应当交由县（市）政府或其相关主管部门行使。

    也就是说，义乌的经验已经开始在浙江全省推广。

    不过，这次推广并没有把义乌所获得的权限全部放出去，也就是说浙江其他县并没有获得义乌试点时全部的权力。

    沈建明认为，省管县的核心不是谁来管，不全部是权力转移，而是一个松绑的概念。他介绍说，浙江下放权限的同时，也在进行省级审批事项的削减。

    浙江从1999年开始，省级审批权限从3200多项减少到600多项。“我们的改革就是调动积极性，多给县一些积极性、发展权，理论上它会发展得快一些。”

    县级政府权力扩大的同时，也必然会带来市、县之间的一些博弈。

    在义乌，很多政府工作人员都愿意谈扩权好，但不愿跟过去对比。“老是说来说去，你说市里会怎么想？现在毕竟还属于他们管啊。”一位公务员说。

    在目前，省管县有两种模式，一种是浙江的财政体制的省管县模式，一种是海南的行政省管县模式。

    海南由于面积小具有省直管县的天然优势，而面积大的省份则会面临很多麻烦。

    而义乌的一位公务员认为，浙江的扩权强县改革已经到了一个瓶颈。“该放的权都已经放了，以后怎么办？再改就涉及太多地方了。”

    他跟记者探讨时提出一个问题：如果行政省管县，到底是地级市降一级，还是县（市）升一级？

    不仅是级别问题，也有人担心，如果省直管县，每个县都有做大的冲动，会不会带来重复建设的问题？市与市之间的行政壁垒消失后，会不会变成更多的县与县之间的行政壁垒？

    在一些专家看来，这些都只是技术问题，还不是深层次的障碍。

    中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，我国是一个城乡区域发展不平衡的大国，没有“县域”的现代化，就不可能有全国的现代化。“省直管县”对于壮大县域经济、促进城乡一体化新格局的形成、加快城市化进程都具有重大意义。

    浙江省委党校教授、政治学研究所所长何显明认为：“在中国，县一级政权非常关键，县级政府的行政自主性是最强的，省直管县最能调动的就是县级政权的主动性。”

    湖南省委党校经济部主任易可君认为，“市管县”体制下过多的行政层级造成管理效率低下。

    在迟福林看来，不管是浙江模式，还是海南模式，都代表了一种方向，即从财政的省管县逐步过渡到行政的省管县。（倪志刚）