经济发展方式转变 关键在于推进政府改革

    只要地方政府的基本角色没有完成向公共服务主体转变,政府官员的考核机制仍然以生产总值作为核心指标,经济发展方式就不可能根本转变

    作者：刘志铭

    根本障碍是体制性障碍

    在新的国际国内经济发展格局下,广东转变经济发展方式面临一大根本障碍和三大现实挑战。

    改革开放30多年来,在行政和财政分权激励下的地方政府间竞争构成了我国经济增长的内在机制。作为一把双刃剑,这种竞争一方面是经济高速增长的推动力,另一方面也是既有发展方式弊端的根本成因。在以经济建设为中心的体制背景下,一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益,造成了政府追求政绩,政府官员忙于招商引资上项目的现象,并且由于官员任期较短,投资往往集中在短期见效的项目上,真正需要政府关注的教育、医疗、农业等领域却投入不足。这使得投资率居高不下,并且投资结构扭曲,导致资源配置的低效率。这种发展方式不仅给广东直接带来了严重的环境污染和能源消耗,而且构成企业主要竞争优势———加工的成本优势也在相当程度上建立在长期人为扭曲的要素价格上。在围绕着吸引投资展开的竞争中,土地价格被人为压低、资金成本因利率过低或政策贷款或担保也被人为压低,与此同时,劳动力成本因劳动保障和社会福利不健全被压低,企业生产的环境成本也因为地方政府的纵容而人为地被压低。

    当前经济发展方式难以转变,究其根本,就在于以经济总量为导向的地方政府间竞争有其体制机制作为支撑,并且形成了固化的利益格局。由于现行财税体制把地方政府的财政状况同本地生产总值增长直接挂钩,生产总值增长实际上仍然是地方政府官员政绩考核的主要标准,地方政府间的竞争便成为粗放和扭曲型经济增长的体制根源之一。

    现实挑战之一是要素成本不断攀升。低薪酬的劳动力、低成本的能源、资源和低廉的土地租金曾是广东低附加值加工业得以生存的前提条件。但是,随着社会保障制度建立,劳动力社会成本将趋于上升；随着土地管理制度规范和提高征地补偿标准,土地成本将趋于上升；随着能源资源需求迅速增加及国际市场价格的变化,资源成本明显上升；为了响应低碳需求,环境治理成本也不断提高。

    现实挑战之二是产业链的挤压效应。广东虽然是经济大省,但是自主创新能力不强,只能被动接受国际产业分工,导致产业被挤压于国际产业链低端,面临不可持续的危机。技术水平和附加价值较高、资源消耗较少的技术密集型产业在全省经济构成中所占的比重低,产业的国际竞争力比较弱,相当一部分产业出现了“低端技术路径依赖锁定”的现象。

    现实挑战之三是产业对外依存度高。广东产业的对外依存度高,这曾是广东经济发展的有利因素,但嵌入在全球价值链中的广东产业出现了新的“依附经济”趋势,即依附加工贸易、依附外资和依附出口需求,技术、人才和销售等高端要素严重依赖国际市场。全球经济贸易失衡与震荡,要求广东改变依赖出口拉动的增长方式。能否成功转变广东的增长模式,降低经济对外依存度,推动经济增长由外向带动为主向内外需协调拉动转变,成为广东经济持续发展面临的考验。

    实现政府转型,改革创新地方政府绩效评价体系

    加快推进政府改革,实现政府转型。只要地方政府的基本角色没有完成从经济建设主体向公共服务主体的转变,政府官员的考核机制仍然实际以本地生产总值作为核心指标,那么经济发展方式就不可能有根本性转变。因此,转变经济发展方式的关键在于加快推进政府改革,实现政府转型,即实现经济建设型政府向公共服务型政府转变,改革创新地方政府绩效评价体系,将经济发展的质量、效益、结构优化、收入分配、社会保障、环保、人民群众满意度、幸福指数等指标纳入新的评价体系,纠正“重经济指标,轻公共服务”的倾向,为转变经济发展方式奠定体制基础。政府的转型不仅将矫正地方政府扭曲的行为,而且随着公共服务的满足,也为释放消费需求、拉动国内需求提供制度保障。广东应该发扬上世纪八九十年代的改革勇气和精神,在政府转型和深化市场化改革(包括土地、能源、资源等要素市场改革)方面继续先行先试,以制度创新来推动经济发展方式的加快转变。

    作者系华南师范大学经济研究所所长、教授