从“住建局”到“更新局”，城市建设迎来重大变革？

最近有不少人发现，全国多地的住建局改名了——从“住房和城乡建设局”改为“住房和城市更新局”，简称“住更局”。

政府部门改名当然不是拍脑袋决定的，必有深意。有人认为这意味着中国城市建设迎来了历史性变革，部门职能和工作重点也发生了转变。

从“城乡建设”到“城市更新”，几字之变，背后有何深意？

城市更新美丽风貌。图源秀洲区传媒中心

（一）

此次最引人注意的，是湖北省17个市（州）的住建局，全部更名为住更局。

更名后，住更局的主要职责发生了哪些变化，大家尤为关心。

今年5月，武汉市人大发布《武汉市人民政府关于市政府机构改革情况的报告》。报告中提到，“组建市住房和城市更新局，作为市政府工作部门。负责做好房屋建设管理和住房保障、房地产市场、市政基础设施建设等方面的管理工作，统筹协调城市更新实施工作。”

也就是说，新成立的住更局，不仅肩负起原来住建局的主要管理职责，还要重点负责实施城市更新有关工作。此外，乡村建设的职能被划出，基本由农业农村局承担。

机构名称和职责的变更，背后是城市发展理念和路径的转变。随着我国城镇化进程不断加快，城市基础设施老化、城市功能不完善等问题凸显，城市更新成为必要之举。

今年政府工作报告提出，稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题。

去年10月，住房和城乡建设部党组书记、部长倪虹在《求是》杂志发表署名文章《开创城市高质量发展新局面》。文章中说：当前，我国城市发展已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”，同时也面临着不少矛盾和挑战。

文章还指出，新征程上，城市的战略地位和作用更加凸显，要加快改革创新，建立适应高质量发展要求的城市更新体制机制。

这意味着，随着过去大拆大建的城镇化时代告一段落，我们迎来在已成型的城市中进行持续维修和更新的新发展阶段。一方面，今后城市将大大压缩新增用地，主要将发展集中在住房以旧换新、拆旧建新上，避免城市盲目无序扩张；另一方面，政府会把更多注意力投向城市存量空间的优化提升。

这次的大规模更名，正体现了这种加速发展的趋势。有专家指出，城市更新是专业性和综合性较强的一项复杂工作，涵盖规划、建筑、经济、法律等专业知识，需要政府、企业、居民等不同主体参与，也涉及规划建设、环保、交通设施等多个部门。而在这之前，各地推动城市更新的职能，分散在住建局、规划和自然资源局等部门，职权边界不清，比如制定城市更新规划，有的地方是住建部门编，有的地方是规自部门编，规划中有冲突或重叠的部分，还有的与部门管理职责不匹配，亟需有个统一的核心部门来统筹协调。

新机构的设定，有利于城市规划、建设、管理及运营的一体化推进和实现。

老旧小区展新颜。图源临海市新闻传媒集团

（二）

城市更新，并不是一个新概念。

在典型的城市型国家新加坡，国土面积718．3平方公里，人口547万，建成区468平方公里。早在1974年，新加坡就在国家发展部下设立市区重建局，负责城市用地、规划和建设管理，推动城市更新重建。

而在我国，城市更新概念的提出，也有20多年历史。2001年，香港成立市区重建局，专责处理推行各项市区重建计划。2015年，广州在原市“三旧”（旧城、旧厂、旧村）改造工作办公室基础上成立城市更新局，成为全国首个市级城市更新工作的承接机构。

中央及地方也多次出台城市更新相关政策。2021年，城市更新首次被写入政府工作报告，并被写入“十四五”规划。仅2023年，全国超15个省（区、市）出台30多条省级政策，超96个地级市及以上出台129条市级政策。

城市更新进程中，机构职能调整、制度完善为什么重要？

作为存量时代的重要城市发展和治理方式，城市更新的建设、投资及管理模式，不同于增量建设开发的时代。当前我国各地的城市更新项目，政府主导、多方参与是主流。实现“腾笼”，还要成功“换鸟”，离不开各方面机制的保障。

比如广州，2009年起实施“三旧”改造，在推进过程中发现，就项目论项目、整体统筹不足等问题明显。早年部分城中村改造项目，由开发企业主导算“经济平衡账”，以经济平衡分析来测算所需的规划建设总量，先编制片区策划方案再进行规划调整，改造成本高、规划建设总量大，对城市交通、基础配套设施等都造成较大压力。

而有了城市更新局后，将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，在资源环境承载力和国土空间开发适应性的双评价基础上，科学确定规划指标，同时开展经济分析，城市环境空间品质得以提升。

如何把“真金白银”花到“刀刃”上，也要有制度规范。此前，住建部已在北京、沈阳、南京、宁波等21个城市（区）开展首批城市更新试点。前段时间，财政部公告：自今年起，中央财政创新方式方法，支持杭州等首批15个城市实施城市更新行动，单个城市最高补助12亿元。

杭州的住建局虽未更名，但在2023年出台了《杭州市全面推进城市更新行动方案（2023－2025年）》，计划3年实施4952个更新项目，全面推进宜居品质提升、产业升级和聚能焕新、城市公共空间提升、历史文化保护传承和城市特色风貌塑造、城市智慧赋能和绿色低碳提升等城市更新“十大行动”。通过制度建设，促使城市更新资金专款专用，实现了管理规范有效，形成闭环。

余杭街道历史街区保护更新片区图源余杭发布

（三）

资料显示，近3年我国城市更新领域撬动投资额达13．7万亿元，城市更新项目达到15．4万个。

这些项目主要包含哪些？

今年3月，在十四届全国人大二次会议民生主题记者会上，住建部公布，2023年全国实施各类城市更新项目6．6万个，完成投资2．6万亿元。其中，新开工改造城镇老旧小区5．3万个，惠及2200多万居民；加装电梯3．6万部，增设停车位85万个，养老托育等社区服务设施2．1万个；改造燃气等各类管道约10万公里；建设口袋公园4100多个、绿道5300多公里，拓展草坪开放空间1．1万公顷。

同时，会上也提到，今年我国城市更新将聚焦“三大任务”——民生工程、市政基础和城市安全等重点领域。住建部负责人表示，今年将再改造5万个老旧小区，建设一批完整的社区；继续加大城市燃气、供水、污水、供热等老旧管网改造力度，今年再改造10万公里以上。

这意味着，一大批城市更新项目将在各地陆续上马。

危旧房改造是重点之一。此次集中更名的湖北，有2000年前建成的老旧小区2．1万个，1．7万余个被纳入中央补助支持改造计划，已完成改造1．3万余个。接下来，住更局将危旧房改造作为推进城市更新的核心内容，探索以市场化方式推进危旧房改造的新模式，解决城镇危旧房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出问题，持续改善人民群众住房条件和居住环境。

一线城市也在积极推进这项工作。北京在今年政府工作报告中提出，计划启动危旧楼房改建20万平方米；广州施行《城镇危旧房改造实施办法（试行）》，鼓励危旧房改造优化户型设计和空间布局，支持住宅成套化改造、增设电梯、公共走廊、地下停车库等配套设施……

除了危旧房改造，城中村改造、老旧废弃厂房更新改造、商业配套更新、城市地下管网改造、城市排水防涝能力提升工程等，都被纳入城市更新的范畴，并将持续推进“口袋公园”、城市绿道、公园、公厕等建设。

“硬提升”之外，还有“软提升”。城市治理能力的提升、社区人文场景的营造和重塑等，均囊括在内。

城市前行，更新不止，将带动一片发展潜能巨大的“新蓝海”。目前，上海、天津、西安、广州、无锡等地先后成立超百亿元规模的城市更新基金。有业内人士分析，我国城市更新市场空间和规模日益扩大，今后几年，城市基建大多会是城市更新项目，并由试点城市向更多城市推广。我国现有的660多个城市，将撑起一个数万亿级的城市更新大市场，助推高质量发展。