【对话更新者】宋军：城市更新要让"沉睡"的土地"活"起来

【青岛新闻网独家】

记者 李倍 视频、摄影 徐斌

土地，是产业发展、项目建设的必备要素。

如今，青岛市正顶格推进城市更新和城市建设三年攻坚行动，重点低效片区（园区）开发建设三年攻坚行动成为一大主攻方向。当土地的每一分每一寸都有产出、见效益，高质量发展的弦音才会掷地有声。

那么，如何盘活低效用地，利用好城市里“沉睡”的资源？青岛新闻网记者就该话题采访到了青岛市城市规划设计研究院理事长宋军，他认为，在这场城市更新攻坚行动中，盘活城市低效用地和闲置用地是一个非常值得关注的领域。

“低效用地的特点就是用地类型多、覆盖范围广、土地面积大，且多存在于老旧城区。随着城市的不断发展扩张，当一座城市的建设用地要完成从‘增量扩张’向‘存量挖潜’的转变时，低效用地再开发再利用就显得尤为重要。”宋军说。

同时，他也提出，盘活低效用地并不是一味地拆建，也可以用保护式更新的手段让其重新焕发活力。“在整体协调推进的基础上，保障产业发展空间，并注重完善公共配套设施，鼓励多元主体参与，才能让‘沉睡’的土地真正‘活’起来。”

青岛市城市规划设计研究院理事长 宋军

盘活低效用地正成为土地利用、城市更新的新课题

节约集约用地是大势所趋，土地利用已到了新的转折期，正步入存量时代，而盘活低效用地正成为土地利用、城市更新的新课题，对此，宋军也表达了相同的观点。

“说到城市更新，大家关注更多的是历史城区和老旧城区的改造，这是一个热点。但在我看来，城市低效用地和闲置用地也是一个非常值得关注的领域。”宋军说。他认为，老旧城区改造与低效用地的概念存在交集，重点低效片区中也涵盖了部分老旧城区，涉及大量低效闲置用地。

“这些土地可以说是默默地‘躺’在我们城市的很多地方，它覆盖的范围非常广，用地的类型也很多，特别是像一些低效的工业园区，低效的厂房，低效的商业设施等等，它们的特点是面积大，覆盖范围广，如果能合理地加以利用，必会有产出、见效益，成为城市更新行动的一大抓手。”宋军说。

城区低效用地资料图

老城区中的低效用地应作为城市更新的第一战场

什么是低效用地？青岛的低效用地多分布在哪些片区？对于这些问题，宋军首先就低效用地的概念给出了解释。“城镇低效用地是指现状城镇建设用地范围内，布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地。”宋军说，在他看来，根据形成的原因和空间分布特点，青岛市范围内的低效用地大致上集中在三类区域。

“第一类区域是城市发展的早期区域。青岛从建设初期到1980年左右，也就是改革开放之前，城市形态是沿胶州湾东岸和胶济铁路布局的一个带型城市，这就是城市最早的部分，在这部分区域中，有值得保护的历史城区和历史肌理、建筑物构筑物等等，也有需要更新的设施陈旧、环境混乱甚至已经荒废的区域。”宋军说。

“第二类区域是城市发展中期的边缘地带。有些区域在城市开始扩张时，处于边缘地带，布局了一些工业园区、乡镇企业，以及一些村落。随着城市范围的扩大，与城市空间总体规划不相协调，成为了低效的旧工业区、城中旧村等，例如张村河一带，以及城阳、即墨的一些区域。”宋军介绍道，“第三类区域是城市第一波产业转移形成的区域。这类区域目前很多用地虽然算不上严格意义的低效用地，但已经与城市其他功能形成冲突，比如当年从老城区转移到西海岸的某些产业，已经又对扩展以后的城市居住、旅游等功能造成了一定的影响。”

宋军认为，在这三类区域中，低效用地以胶州湾东岸老城区，也就是第一类城市发展的早期区域最为突出。“以东岸老城三区为例，也就是市南区、市北区、李沧区，经过初步摸底，这三区的低效用地占到总建设用地面积的24％，其中工业低效用地占了一半以上，后海一线集中突出。”宋军说，究其根本，是因为这些区域是城市这棵大树的最老年轮，是80年代前的青岛城区范围，集聚了老工业区和老住宅区，在他看来，老城区中的低效用地应该是城市更新的第一战场。

“青岛后海一线实际上就是树干年轮最核心的那一部分，因为它集中了青岛上世纪接近100年的工业发展历程，我们说的老工业区、老居住区都集中在这里。”宋军说，在城市的不同发展阶段中，针对低效用地的盘活手段也都有不同，但每个时期也都是经验和教训的共同积累。

“比如说2008年以后实施的搬迁，也是老企业的‘腾笼换鸟’，大批老企业迁出主城区，但对于老企业搬迁后的用地，多划为了住宅建设用地，这就导致了部分片区住宅和居民数量陡然增加，但产业却逐渐消失，造成了‘产业空心化’的情况。由此可见，我们得到的可能是好的环境、好的城市风貌，但产业的缺失却让很多片区成了‘睡城’。”宋军说。

盘活低效用地“标杆”——纺织谷资料图

盘活低效用地不是一味地把产业和工业往外迁

随着我市进入高质量发展新阶段，“盘”活存量用地成为土地节约集约利用的新课题。随着青岛市城市更新和城市建设三年攻坚行动的开展，青岛该如何让“沉睡”的土地“活”起来？

对此，宋军认为，可以从整体协调推进实施、保障产业发展空间、优先保证公共设施以及鼓励多元主体参与四个方面着手。“之所以要整体协调推进，是因为这些低效用地的第一个特点就是布局散乱，若要进行盘活，首先应在规划的指导下，比如说《城市总体规划》、《国土空间总体规划》等，对这个片区进行一个具体的规划布局，在片区里可能存在低效用地和非低效用地，根据规划可以将片区功能进行一个整体的协调，以此来实现区域功能完善的目标。”

“第二个措施就是要保证产业发展的空间，盘活低效用地不是一味的把产业，特别是工业往外迁，而是要努力保留一些创新空间、创意空间，这不仅仅是在面积上，还要结合一些产业的特点，‘上天入地’要空间，比如一些创新产业，完全可以在一些高层的楼房上进行，或者说一些都市工业，有些是可以上楼的，以此来保障产业发展的空间。”宋军说。

“第三点我认为要优先保证公共设施，因为将来要盘活的这些空间，尤其是我刚才提到的胶州湾东岸后海一线的这些空间，有很多公共设施，用现在的标准来看，已经不能满足人民群众的基本生活需要，比如说公园绿地配套不足的问题，都可以在盘活低效用地上来解决。”宋军说，“第四点就是要鼓励多元主体参与，因为盘活低效用地，它往往是要做一些基础设施建设或者产业更新，设施更新之后，它产生的长久的一些经济社会和环境效益，可能就需要在政府的主导下，从企业到个人各个方面都积极地参与进来。”

盘活低效用地“标杆”——纺织谷资料图

保护式更新也是对城区低效用地的一种盘活手段

盘活低效用地，让“沉睡”的土地“活”起来，为整个片区发展注入新活力，像这样的城市更新，正在青岛各地如火如荼开展。

“盘活低效用地可以重塑城市结构，比如说很多结构不合理的地方，通过这个机会可以进行一个城市结构的重塑。”宋军说，“同时，还可以用于产业空间的拓展，这里说的不仅仅是平面上的拓展，还有在立体空间里的拓展；再就是城市功能的完善，像我刚才提到的居民生活配套设施，盘活低效用地后，完善配套设施，可以使市民生活更方便、更温馨，也会让城市更好地服务于人民。”

此外，宋军认为，盘活低效用地，对于青岛生态环境的修复以及历史资源的活化也有积极作用。“比如说我们熟悉的纺织谷，就是曾经的国棉五厂，当时也是处于一个废弃的状态，然后通过各方的不断努力，在没有大拆大建的前提下，它保留了自身的特点和建筑风貌，也保留了一些纺织文化，在这之上注入了新的产业，比如服装设计等等，然后再面向市民的文化需求，逐渐充实它的功能。”宋军说，在他看来，纺织谷的成功“转型”就是盘活低效用地一个典型案例，“改造之后这些年，我个人认为它的活力一直在不断提升，越来越受到市民的喜欢。所以我认为，城市更新在盘活低效用地方面，或许有一些是有拆建的必要，但还有一部分实际上是可以保留下来的，因为保护式更新对城区内的低效用地来说，往往也是一种更新和盘活的手段。”