定调！国家发改委：慎重从严把握撤县（市）改区

2022年城镇化“路线图”来了！

3月17日，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（简称《重点任务》），围绕提高农业转移人口市民化质量、持续优化城镇化空间布局和形态、加快推进新型城市建设、提升城市治理水平、促进城乡融合发展等方面做出部署安排，其中释放了不少新的信号：

比如，重点针对存量未落户人口深化户籍制度改革，鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，开展经济区和行政区适度分离改革，支持有条件的都市圈探索建立税收分享和经济统计分成机制，推进以县城为重要载体的城镇化建设，有序推进城市更新防止大拆大建，慎重从严把握撤县（市）改区……

城镇化是现代化的必由之路。没有城镇化的支撑与融合，就没有工业化、信息化和农业现代化的同步发展。2021年末，我国城镇常住人口达到91425万人，比2020年末增加1205万人，常住人口城镇化率为64.72%，为经济持续健康发展提供了持久的强劲动力。

在新发展格局下，城镇化对经济社会发展的巨大拉动力、推动力、带动力、影响力显得更加迫切、更加突出。但就目前而言，我国城镇化质量总体不高，还不同程度地存在着城市无序扩张、国土空间开发混乱、粗放式发展、生态环境压力加大等问题，亟待破解。

此番，国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，为今年的城镇化工作定了调、划定了路线图，也为青岛新型城镇化和城乡融合发展指明了方向，划定了重点。

细读不难发现，青岛在深化户籍制度改革、健全都市圈同城化推进机制、打造1小时通勤圈、促进超大特大城市优化发展、高质量高标准推进国家级新区建设、推进以县城为重要载体的城镇化建设、有序推进城市更新、城乡融合发展等方面任务很重，大有可为。

01

首要任务是人口市民化，关键是户籍制度改革

城镇化的本质是人的城镇化。因此，推进城镇化的重要任务，就是推进农业人口向非农产业和城镇转移，实现农业转移人口市民化。截至2020年底，我国已经顺利实现了1亿非户籍人口在城镇落户的目标。

2021年，我国常住人口城镇化率达到64.72%，户籍人口城镇化率提高到46.7%，两个城镇化率首次缩小差距，但两者间的差距仍然高达18个百分点，表明还有大量常住人口没能落户。

从青岛看，“十三五”期间，全市106万农业转移人口落户城镇，常住人口和户籍人口城镇化率分别达到74.6%和超过63%。两个城镇化率更加均衡，但仍有11.6个百分点的差距。

《重点任务》明确提出，坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，重点针对存量未落户人口深化户籍制度改革，健全常住地提供基本公共服务制度，提高农业转移人口融入城市水平。

持续深化户籍制度改革是突破口。《重点任务》要求，各类城市要畅通在本地稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户渠道。鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域。推动具备条件的都市圈和城市群内户籍准入年限同城化累计互认。

青岛在推动户籍制度改革上下了很大功夫。2014年以来，青岛户籍制度改革历经三次大的调整。2020年末，全市户籍人口837.46万人，相对2015年增加了54.35万人。其中机械增长规模为32.81万人，占户籍人口总增量的60.4%。户籍政策改革对促进户籍人口机械增长效果显著。

下一步，还应持续深化户籍制度改革，进一步放开城市落户限制。改革的方向很明确，那就是要推行以合法稳定就业或居住为基本条件，按经常居住地登记户口的管理制度。

02

超大特大城市，任务是优化发展

在持续优化城镇化空间布局和形态方面，《重点任务》提出，健全城市群一体化发展机制、培育发展现代化都市圈、促进超大特大城市优化发展、推进以县城为重要载体的城镇化建设、完善边境地区城镇功能、促进特色小镇规范健康发展。

其中，“促进超大特大城市优化发展”这个提法和去年完全一致，这表明，超大特大城市优化发展的任务很重，需要持续发力。

当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。

尤其是，北京、上海、深圳、广州等一线城市及其他超大特大城市经济大幅增长、人口显著增加、开放不断扩大、社会事业蓬勃发展，已经成为中国经济增长的重要引擎、对外开放的重要枢纽和国家治理的重要支撑，成为人民安居乐业、享受美好生活的重要空间载体。

但同时，不少城市也存在交通拥堵、房价高企、发展受限等世界各国普遍存在的“城市病”。这些都是发展中的问题、前进中的困难、成长中的烦恼，要用发展来破解。

《重点任务》提出，疏解非核心功能，提高健康宜居安全水平。中心城区人口密度高且人口持续流入的超大特大城市要有序实施功能疏解。高质量高标准推进国家级新区建设，完善郊区新城功能，推动组团式发展。

作为特大城市，青岛同样或多或少面临着类似的“成长烦恼”。要以提升城市能级和核心竞争力为主攻方向，统筹空间、规模、产业结构，协调规划、建设、管理和生产、生活、生态等各个方面，强化政策协同，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

03

慎重从严把握撤县（市）改区  

当前，随着我国城镇化和城乡一体化进程的加速，各地撤县（市）改区动作频频。民政部数据显示，截至2009年底，全国有1464个县，855个市辖区；至2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量增至965个。

客观地说，撤县建市设区是城镇化的产物，也是推手，使城市可以在更大的范围内调配资源，更好发挥规模效应。

但也要看到，一些不具备产业基础的中小城市建市或扩大规模后，不仅没能实现集约发展，而且还出现“空心化”现象，造成资源的闲置和浪费。

城镇化有其自身规律，应是因生产力提升、产业的发展带来资源的集聚和更高效配置，而不应是仅仅通过行政力量人为促成。

对此，《重点任务》提出，慎重从严把握撤县（市）改区，确需调整的要严格程序、充分论证。稳慎优化城市市辖区规模结构。

具体如何把握、如何操作？这在2021年5月，民政部、国家发改委联合印发的《“十四五”民政事业发展规划》中可以找到明确的答案——

综合考虑管辖幅度、资源环境空间制约和发展改革活力等因素，区分东中西部和东北地区，有差别地推动设区市行政区划调整，打造一批各具特色、发展质量高、带动能力强的中心城市；

综合考虑城市功能定位、现有规模、综合承载能力以及所在区域整体发展态势等多方面因素，综合评估拟调整县（市）经济社会发展基础条件、与中心城区联系紧密程度及历史人文背景等，严格稳慎把握设区市下辖县（市）改区；

按照规模均衡的原则，以常住人口规模为主要依据，以优化市域空间结构、提高行政效能、完善功能布局为导向，支持中心城市市辖区优化重组。

这也给青岛优化行政区划设置提供了准绳和指导。

当前，随着城镇化的进一步深化，一些郊县经济社会发展水平不断提升，建成区规模与城区常住人口规模显著提高，与青岛市区联系愈发紧密，协同发展效应显现。

适时优化行政区划设置，促进行政管理与城镇化发展水平相匹配，可以起到优化行政资源配置、助力城镇化的作用，要加强研究，积极争取。

04

有序推进城市更新，防止大拆大建

实施城市更新行动，是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目，也是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。

目前，我国生活在城镇的人口已达9亿多人，今后还将继续增加。城市建设要重视“面子”、更要注重“里子”，只有“里子”基础更加牢固，“面子”才能更加靓丽。

近期，各地积极推动实施城市更新行动，但有些地方出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价，增加生活成本，产生了新的城市问题。

针对这一现象，对有序推进城市更新进行部署：加快改造城镇老旧小区，推进水电路气信等配套设施建设及公共部位维修；因地制宜改造一批大型老旧街区和城中村；注重修缮改造既有建筑，防止大拆大建。

“人民城市人民建、人民城市为人民。”城市更新，既是青岛建设现代化国际大都市的应有之义，也是关系到人民群众获得感、幸福感、安全感的民生工程、民心工程。

当前，青岛正全力实施城市更新和城市建设三年攻坚行动，不断提升城市能级，补齐短板，增强经济社会发展创新力。要以人民为中心，合理安排生产、生活、生态空间，让城市成为宜居宜业宜游的美好家园。“十四五”时期，青岛的城镇化仍将处于重要战略机遇期，要强化政策协同，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、生产方式、生活方式，努力打造安全高效的生产空间、舒适宜居的生活空间、碧水蓝天的生态空间，努力推动现代化国际大都市建设实现新突破，不断增强城市内生力、竞争力、影响力。

作者 |观象君