青岛要打造世界知名都市圈！这个正在征求意见的重磅规划信息量很大

开局之年，青岛正加快“谋篇布局”，一系列关乎城市未来的重磅规划陆续掀开面纱。

6月21日，《青岛市新型城镇化规划（2021—2035）》（征求意见稿）公开征求意见。这份新版城镇化规划勾勒了青岛城镇化的未来蓝图，提出的目标愿景令人充满期待——

按照聚湾强心、轴带展开、多极协同空间发展战略，培育一个城市主中心、三个城市副中心和四个战略节点，形成多中心、网络化、开放型城镇空间形态，打造世界知名的青岛都市圈；

坚持“来了就是青岛人”的发展理念，持续深化户籍制度改革，按常住人口规模配置城镇基本公共服务，维护进城落户农民的农村合法权益，促进城镇非户籍常住人口完全市民化；

倡导开放包容的城市文化，推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，建设福利平等、机会公平、全龄友好的包容性城市，提高非户籍人口的市民身份认同感和城市归属感；

……

青岛经济社会发展的历程，实际上就是城镇化的进程。无论是过去，还是未来，城镇化都始终是青岛可持续发展最稳定的动力。

青岛“十四五”纲要提出，统筹推进乡村振兴和新型城镇化，促进城乡生产要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，促进城乡公共服务普惠共享，构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

与上一版规划有所不同的是，这版规划鲜明提出，打造世界知名的青岛都市圈。

中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式，经济和人口向大城市及城市群集聚态势明显。而“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”，也是中央的既定方针。

提出打造世界知名的青岛都市圈，正是顺应了这一潮流。这意味着，未来的城镇化进程中，青岛将更多地跳出青岛看青岛，通过打造都市圈，增强核心城市的辐射力，不断拓展发展腹地，进而实现在更大的空间和平台配置资源。

01

城镇化，青岛走向未来的最大动力之一

回首来时路，可以清晰地看到，城镇化是推动中国发展进程中最大动力之一，也是塑造今天青岛的最大动力之一。

城镇化重塑着城市的面貌，最重要的两个方面一是城市“体格”的日益健硕，二是人口规模的不断增加。

近年来，青岛城区规模快速扩张，“大青岛”雏形初显。住建部发布的城市建设统计年鉴显示，2010年－2019年的十年间，青岛城区常住人口从276．28万人，增长到529．48万人，增长了92％，几乎翻了一番；建成区面积从282．33平方公里，增长到758．16平方公里，增长了169％，10年间几乎长出了两个“青岛”。

与此同时，越来越多的人口进入城市，逐步成为市民。2016年，青岛城镇化水平首次突破70％，迈入城镇化后期成熟发展阶段。2018年，城区常住人口首次突破500万人，晋级特大城市。第7次人口普查数据显示，2020年，常住总人口达到1007．17万人，首次突破1千万人；常住人口城镇化率达到76．34％，居全省首位。

如同一个人的成长一样，城市的生长也是不可逆的，不能任其“野蛮生长”。因而，规划显得有尤为必要。

城镇体系布局示意图

上一版城镇化规划——《青岛市新型城镇化规划（2014—2020年）》实施以来，青岛以开放创新领城镇化高质量发展全面起势，湾区型布局、多中心集聚、绿色化发展、共享式服务的特色日益鲜明。

但也存在不少问题和不足——

首先表现为，人口流动活力不足，劳动力结构性短缺。数据显示，青岛人口流动以近域流动为主，对市外人口吸引范围集中在胶东经济圈，辐射半径小，影响力较弱。对年轻高学历人才的吸引力不足，户籍迁入以居住落户和亲戚投靠为主，人才引进落户占比不到三分之一。人口老龄化与少子化加剧，“一老一小”人口比重提升快。劳动年龄人口规模减少与内部老化并存，人口与产业协调发展的结构性矛盾日益突出。

同时，南北与城乡差距依然较大，协调发展路还很长。北部的平度、莱西为人口净流出地区，常住人口城镇化率不足55％，而南部六区均已超过80％，差距明显。农村居民收入增速虽已超过城镇，但绝对差距扩大的态势仍未扭转。市域生态、农业、城镇空间统筹布局不够，环湾地区空间布局离散化，有限发展资源未能实现规模集聚，发展密度不足，土地利用效率整体不高。

生态、农业、城镇三类空间示意图

当前和今后一个时期，全市城镇化发展仍处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的变化，挑战前所未有，机遇前所未有。

青岛的机遇有很多，尤其是区域全面经济伙伴关系协定、黄河流域生态保护和高质量发展等重大机遇叠加，为青岛提升城市能级拓展了战略空间。依托重大开放平台推进制度型开放先行先试，将为青岛在更加开放市场条件下探索城镇化路径提供先进经验，对深化城镇化关键领域改革起到重要借鉴作用。

青岛面临的挑战也是显而易见的。国内国际双循环新格局在重塑国内发展空间的同时，也对沿海城市提出挑战，面对国内发展南北分化、内陆城市加速崛起的新态势，青岛面临发展不转则衰、不快则退的竞争压力明显上升。受南北相邻的京津冀城市群、长三角城市群以及省内其他城市竞争，青岛对流动人口的吸引力面临严峻挤压。

但无论形势怎么变化，有一点可以肯定：城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力所在和强大国内市场的源泉，是构建新发展格局的重要支撑；“十四五”期间，谁能充分发挥城镇化的威力，谁就能在激烈的竞争中赢得主动。

02

“画圈”是破局的必然选择

中心城市和城市群从来没有像今天这样成为承载发展要素的主要空间形式，经济和人口向大城市及城市群集聚态势从未像今天这样明显。目前，全国19个城市群承载了我国78％的人口、贡献了超过80％的国内生产总值。

都市圈在体量和层级上，要低于城市群。对都市圈的普遍定义是，城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

作为重塑城市间分工协作格局、驱动中国经济高质量发展的重要形态，堪称“C位出道”的都市圈正在飞速崛起。

2019年，包括北京、上海、广州、深圳等34个中心城市都市圈覆盖的人口超过8亿人，贡献了占全国总量77．8％的生产总值，实力阐释了对“中国经济新增长极”的使命担当。

甚至有知名学者断言：“中国已经进入都市圈时代！”

国家“十四五”规划纲要明确提出，依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈；并且点了武汉、长株潭都市圈的名，这让圈内城市欢呼雀跃。

开局之年，各地纷纷举起都市圈的大旗。

2月，国家发展改革委复函同意南京都市圈发展规划。南京都市圈成为我国第一个由国家发改委正式批复规划的都市圈，也是目前唯一的一个明确两省共建的都市圈。

距离南京300公里外的杭州都市圈也动作频频。根据去年年底通过的《杭州都市圈发展规划（2020－2035年）》，未来杭州都市圈的发展要实现“三步走”和“七个圈”的目标，到2025年，在长三角区域中的竞争力要显著扩大，成为全国现代化都市圈典范，初步建成国际化大都市圈。

各地布局城市群、都市圈的建设，普遍跳出了“一亩三分地”的传统思维，打破行政边界，强化共商共建共享的区域协调发展理念落地。

可见，未来的竞争已经不再是一城一池的竞争，而是城市群、都市圈间的竞争。青岛想要在未来的竞争中不“势单力孤”，也必须善于“画圈”，善于抱团。

《青岛市新型城镇化规划（2021—2035）》（征求意见稿）旗帜鲜明地提出，打造世界知名的青岛都市圈，可谓顺应了潮流趋势。

目前正在加快一体化步伐的胶东经济圈属于城市群的概念，而青岛都市圈是其一部分。青岛都市圈内部城市间的时空距离更短，联系更紧密，同城化更现实可行。

青岛都市圈的范围应该如何界定？《山东半岛城市群发展规划（2016－2030年）》提出，青岛都市圈由青岛、潍坊2市和烟台市莱阳市、海阳市构成；2030年总人口达到2300万人，将成为一个具有较强国际竞争力的都市圈。

青岛新一轮城镇化规划在此基础上，增加了日照市，提出促进青岛、潍坊、日照和烟台海阳、莱阳等率先同城化发展，推动改革开放先行先试，建设经济发达、生态优良、生活幸福的现代化都市圈。

规划还从交通、产业、平台、公共服务等方面作出部署，着力提升青岛都市圈辐射能级——

协同建设立体交通体系，畅通青岛中心城区与海阳、日照、高密等周边地区市域（郊）铁路联系；

铁路重点工程示意图

促进青烟海洋经济、青潍临空临港经济、青日循环经济产业协作带和交界地带融合发展，规划建设青岛—潍坊临空临港协作区、莱西—莱阳一体化发展示范区；

协同推进功能平台开放，联动共建土地资源、科技成果、知识产权、节能减排等同城化交易平台；

加强基本公共服务共享，推动医疗保险无障碍转移接续。

内容虽然不多，但都很实。如果能兑现，那青岛都市圈的内生力、辐射力都将显著增强。

03

最大的动力是人

城镇化的外在表现是城镇规模的扩张，但其实质人口的市民化。因此，城镇化的最大动力是人，想要让城镇化可持续、有效率，必须以人为中心。

但现实是，人的城镇化远远滞后于土地的城镇化。2020年，我国户籍人口城镇化率约为45％，与常住人口城镇化率的差距有15％。

伴随着经济的突飞猛进，很多城市像摊大饼一样迅速变大，“土地城镇化”速度大大快于人口城镇化。国家统计局数据显示，2000年至2009年，我国城市建成区面积增长了69．8％，而城镇常住人口仅增长了35．5％。

国家发改委公布的数据显示，我国仍有2亿多农民工没有城镇户籍，其中很多在城镇中已居住超过10年，却享受不到城镇基本公共服务和社会保障，并没有真正地融入城镇生活之中。

青岛面临着类似的问题。2010年－2019年的十年间，青岛建成区面积增长了169％，而城区常住人口只增长了92％。

新型城镇化就是要以人核心。要看到，以人为核心的新型城镇化，是扩大内需的最大潜力所在，可以充分释放内需潜力，满足人民美好生活的需要，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供有力支撑。

为此，需进一步深化户籍制度改革，有序推进农民市民化，统筹考虑就业、户籍、社保、教育等多方面因素，推动常住人口均等享有城镇基本公共服务，使农民真正进了城，安下心。

这也是青岛新一轮城镇化规划将“推动非户籍常住人口全面融入城市”一章放在“优化城镇化空间布局”之前来讲的原因。

规划提出，坚持“来了就是青岛人”的发展理念，持续深化户籍制度改革，按常住人口规模配置城镇基本公共服务，维护进城落户农民的农村合法权益，促进城镇非户籍常住人口完全市民化。

规划围绕实施更加积极的人口集聚策略、全面深化户籍制度改革、建设普惠共享的包容城市、维护进城农民的农村权益。这四个方面指向性非常明确，一些提法也很新颖，一些举措很给力。

比如，顺应人口流动规律，畅通产业就业聚人、优质服务引人、优美环境留人三大途径，加快常住人口机械增长；

在全面放开胶州市、平度市、莱西市落户限制的基础上，加快推动市南区、市北区、李沧区、崂山区大幅放宽落户限制，黄岛区、城阳区、即墨区全面取消落户限制，以居住和社保缴纳年限作为主要落户依据；

尤其是，“建设普惠共享的包容城市”的提法比较新颖：倡导开放包容的城市文化，以住房保障、子女教育、社会保障为重点，推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，建设福利平等、机会公平、全龄友好的包容性城市，提高非户籍人口的市民身份认同感和城市归属感。

应当注意到，现在很多城市虽然放开落户，但有些农民落户意愿不足，其深层原因是农村改革滞后，农民担心进城后丧失农村的土地。

青岛新一轮城镇化规划对此作出部署：切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，加快户籍变动与农村权益脱钩，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件，促进有条件的农业转移人口自愿和放心进城落户。

土地城镇化容易，人的城镇化难。应该说，青岛这一轮城镇化规划（征求意见稿）在人的城镇化上用了大量的笔墨，力度很大，诚意很足，具有相当的感召力。如果能不折不扣地落地落实，一定会取得立竿见影的效果。

作者 ｜沈默