高高扬起“以亩产论英雄”指挥棒！青岛打破“路径依赖”，走上新路子

考核评价标准犹如一根指挥棒，为城市产业发展指引方向。

日前，青岛启动了新一年度工业企业“亩产效益”综合评价工作。按照计划，今年将在6月30日前完成2020年度评价并公开发布评价结果。

根据这一评价结果，青岛将推进差别化政策制定与实施，发挥出企业分类管理和正向激励、反向倒逼的政策成效。

所谓“亩产效益”，是衡量一个企业或者一个园区，在每亩土地上能产生多少效益、产出多少税收，也称单位产出。

当下，山东新旧动能转换进入提速期，土地、能源、环境容量等要素紧缺是制约发展的重要问题，向规模要效益的发展方式越来越行不通，向亩产要效益才是破题之举。

对标先进城市，即便是山东的龙头城市，青岛在单位产出上也存在很大的差距。在今年的城市品质改善提升攻势质询会上，青岛市自然资源和规划局局长姜德志也提到：“青岛市2019年全部工业增加值3159亿元，工业用地规模500平方公里，工业用地产出与杭州、成都、广州、深圳等城市相比有较大差距。”

为此，山东推进“以亩产论英雄”改革，青岛也举起“亩产效益”指挥棒，通过一整套工作体系的运转倒逼企业提质增效，积极探索如何更好地执行这种导向。

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从“吨位决定地位”转变为“以亩产论英雄”

“亩产效益”的高低和城市竞争力正相关。

亩产效益本是农业生产中的专业术语，后来逐渐演变成为工业发展质量的评价标准。工业领域的“亩产效益”，也就是单位效益，是衡量一个企业或者一个园区在一亩土地上有多少投入，在一亩土地上有多少产出的重要标准，企业或园区的亩均税收、亩均收入等指标越高，其“亩产效益”就越高。

在高质量发展的大背景下，“吨位决定地位”正在被“以亩产论英雄”所取代。提升经济密度，就是在追求高质量发展。

当前，高科技产业、高端制造业等已成为时代发展的主流，而它们正是那些节约集约用地、低能耗的产业，借助有限的土地等资源，却让效益实现最大化。

因此，“亩产效益”正成为城市发展的核心竞争力。对青岛而言，则必须正视土地利用效率不高的短板。

正如姜德志所言，青岛的工业用地产出与杭州、成都、广州、深圳等城市都有较大差距。2019年，青岛全部工业增加值3159．86亿元，工业用地规模500平方公里，这样算下来，青岛工业地均增加值（即工业增加值和工业用地面积的比值）只有6．3亿元／平方公里。

来看一下先进城市的表现。

尽管深圳市工业用地规模有减少的趋势，但工业用地的效率却一直在提升，且近年来的增速在加快。2010年，深圳工业地均增加值约为15亿元／平方公里，2017年已经达到32亿元／平方公里，2019年，深圳全部工业增加值9587．94亿元，工业用地面积只有274．57平方公里，地均增加值近35亿元／平方公里。

深圳仅用青岛一半的工业用地，就创造出了青岛三倍的工业增加值，背后是何原因？

深圳一直受困于土地资源的稀缺，发展高质量的工业制造业成为必然选择。2019年，深圳高技术制造业增加值和先进制造业增加值，占规模以上工业增加值比重分别高达66．6％和71．9％。有限的土地空间，让深圳对进驻产业有着更高的要求，通过投资强度等门槛，不断倒逼深圳的产业提质升级。

近年来，深圳主政官员多次向外界传递出一个信息，“只要是符合深圳产业方向和高质量可持续发展需求的优质项目，深圳一定有地可落。”反之，则难以进入。

40年来，深圳不仅创造了全国地均GDP第一的高效生产空间，同时还保留着900多平方公里的生态空间。因为深圳始终坚持走国土空间资源集约高效利用之路，推出了“先租后让、租让结合”、提升产业用地容积率等一系列改革，让优质项目始终有地可落。

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提高“亩产效益”是青岛赢得未来的关键

反观青岛，虽然拥有31个制造业大类，但2019年营收过千亿的只有汽车制造业这一大类，更多的制造业可以归为纺织、食品、皮革、木材加工、橡胶、化学纤维等原材料加工业，规模小，利润低，竞争力不强。

同是制造业，但层次一高一低之间，直接拉开了深圳工业和青岛工业地均增加值的差距，也同样折射出了深圳和青岛产业乃至城市竞争力的差距。

即使不考虑对标先进，仅从城市可持续发展的角度来看，青岛也必须提高工业用地的产出，破解工业发展与土地等资源紧张的矛盾。

随着时代的发展，城镇化进程的加快，土地、能源、环境容量等要素日趋紧缺，过去建立在这些资源要素高投入基础上的发展模式已经难以为继。

在土地资源瓶颈越来越突出的现在，亩产效益评价改革可以倒逼企业集约使用土地，提高各种生产要素的效率，将会有助于山东经济实现高质量发展，这也是深化供给侧结构性改革的一条重要途径。

2020年，山东省在步入新旧动能转换的改革深水区后，开始推进“以亩产论英雄”改革。青岛紧跟步伐，由青岛市工信局牵头实施“亩产效益”评价改革，发布了《关于开展“亩产效益”评价改革工作的实施意见（征求意见稿）》，鲜明树立起“以亩产论英雄”的发展理念。

2020年，青岛针对8101户工业企业，启动了2019年度“亩产效益”综合评价。

评价以单位用地税收、单位能耗销售收入、单位污染物排放销售收入、研发经费投入强度、全员劳动生产率5项指标为主，对企业进行评分并划分出A类（优先发展类）、B类（支持发展类）、C类（提升发展类）、D类（限制发展类）四类。

2020年12月31日，评价结果全部出炉。3391户规上工业企业，A类727家，占21．4％；B类1852家，占54．6％；C类662家，占19．5％；D类150家，占4．4％。由此，工业企业发展质量孰优孰劣一目了然。

企业发展是动态变化的，有效的考核评价也应跟上变化的脚步。

今年2月初，青岛市工业运行工作专班办公室印发《2021年青岛市“亩产效益”评价改革工作要点》，启动新一年度“亩产效益”综合评价，要求6月30日前完成评价并公开发布评价结果。

和去年相比，今年评价工作进一步“升级”，启动的时间更早、范围更广、目标更精准。

依据评价结果，青岛今年将推进差别化政策制定与实施，构筑一套与“亩产效益”评价相适应的差别化政策体系，如推动资源要素向优质高效企业集聚，促进A类企业做大做强，帮助B类企业突破发展瓶颈，指导C类企业提升新旧动能转换能力，帮助D类企业“一企一策”提出转型升级方向。

正向激励、反向倒逼，加快企业转型升级和动能转换，这是“亩产效益”综合评价的深层次目标。青岛用行动向外界传递了青岛进一步转变经济发展方式的信号——工业发展要由从前的向规模要效益，转向从亩产要效益。

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做大分子，做强分母

产出效益和土地空间好比“亩产效益”的分子和分母。青岛一方面坚持政策引导，种下能育出高产田的好项目，优化布局高含金量产业，做大分子；另一方面，学习借鉴其他城市的先进做法，节约集约土地使用，并通过全新的产业载体模式盘活存量土地，溢出更多产业发展空间，做强分母。

“种”下好项目，才能育出“高产田”。城市要提高“亩产效益”，关键是选对高收益产业。2019年6月，有媒体曾经梳理过当时青岛的工业用地出让情况，超过半数工业用地，是被从事机械设备、建筑建材、农副食品、零部件制造等传统行业的企业拿下。

但是，到了2020年上半年，机器人、新材料、生物技术等新兴领域项目，就以极高的频率出现。西海岸新区尤为明显，初步统计，2020年上半年63宗工业用地出让中，有12宗土地出让给了机器人、生物科技、新材料、集成电路等项目，新动能聚集的趋势明显。

越是在发展压力大的时候，青岛越是应该咬紧牙关，不因短期利益就粗放利用宝贵稀缺的土地资源，而应坚守项目准入门槛，控制投资强度，让优质资源流入质量更优的企业。

在坚持引入高含金量的产业项目同时，青岛也不能忽略存量土地上的老项目，要通过技术改造推动企业产业升级，提升发展空间。

产出效益和土地空间好比“亩产效益”的分子和分母。青岛既要利用优质产业项目做大分子，还要在做强分母上做文章。

近年来，为降低企业营商成本，深圳推出了一系列提升经济密度的创举，通过全新的产业载体模式盘活存量土地，溢出更多产业发展空间。青岛对此也进行了探索实践。

落户胶州的山东省重点项目益海嘉里（青岛）食品工业园就是典型。“我们两个车间厂房从原来两层调整为三层，五个车间、仓库增加建筑高度，办公楼下增建了地下停车场，还设置了工业旅游参观通道……”

益海嘉里青岛食品工业有限公司总经理徐拥军表示，优化后的项目总体容积率由之前的1．4提高到2．46，亩均产值由1830万元增长至2020万元。

作为青岛首个试点亩产效益评价改革的区市，胶州以“亩产效益”为指挥棒，加强土地的集约化利用，向地下要空间，向空中要效益，节地增效，地尽其用，在“寸土寸金”的有限空间内产生最大化的收益。

为了推动“工业上楼”，去年西海岸新区一口气拿出13条扶持新政，强化土地集约、节约利用，拓展工业发展空间，提高工业用地产出效益，构建以先进制造业为主体，与现代商贸、科技创新服务融合发展的“都市型工业”新业态。

提升的路径日渐清晰，不以规模定标准，而“以亩产论英雄”的导向机制正在落地，只要坚持走下去，定能不断增强城市内生力，面向未来，愈发从容。

作者｜长亭 策划｜沈默