大刀阔斧推动“城市更新” 青岛开启城市迭代之旅

对于一座城市的任何一片区域而言，在建成投用的那刻起便经历着各种“更新”，或大或小。但当整座城市更迭到存量时代后，一场“阵痛期”更长且牵之动全身的城市更新行动就成为必然。在某种程度上说，城市更新既是一座城市的复兴之路，又是城市经济发展的一个全新增长点。放眼全球，但凡进入快速发展时期的城市，城市更新都是必经阶段。时至今日，青岛也行至于此。无论是盘活存量的土地制度改革，还是大刀阔斧进行着的历史城区保护更新，亦或是实现多点开花的老旧小区改造，近两年青岛的不少动作都剑指城市更新，不难看出青岛已下定决心直面这个可以“焕新”城市活力的持久性命题。其实从发起“15个攻势”开始，青岛就已经谋定而动，无论是城市品质改善提升攻势、交通基础设施建设攻势，还是国际时尚城建设攻势、“双招双引”攻势等，其中都有城市更新的应有之义。但若对标深圳、广州、上海等“先行者”，会发现青岛的城市更新还有很长的路要走。

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城市更新的多重“红利”

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，加强城镇老旧小区改造和社区建设。

航拍青岛老城区。刘栋 摄

这让“城市更新”迅速成为社会关注的焦点。但事实上城市更新的概念已经有几十年的历史。早在1958年8月，荷兰就召开第一次城市更新研讨会，对城市更新作了有关说明。在定义上，城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。不同于摧枯拉朽的大拆大建，城市更新是渐进式发展和持久性行动，正如纽约、伦敦、东京、香港等全球大都市，城市更新都是数十年之常态。它不仅仅是狭义上的物质环境改善，而是更多着眼在功能提升与城市再生上，实现城市产业空间拓展、城市功能完善、土地集约利用、市民方便宜居四个目标一个过程完成。当下，越来越多的城市开始加大政策支持力度推进城市更新。国内城市中，深圳、广州、上海等一线城市走在了前列，积累了不少可复制的经验。事实上，这些城市推进城市更新的初衷是解决土地资源利用遭遇天花板的问题，但在实施的过程中，却“意外的”收获了多重红利——在经济发展方面，城市更新可以增加建设用地供应，带动固定资产投资及税费收入等。以深圳为例，根据官方数据显示，2018年深圳市城市更新完成固定资产投资约1271亿元，占全市完成固定资产投资约20％，这是个不小的比例。在产业升级方面，城市更新能撬动更多的内需空间，改善城市产业结构，并且可以供应新型产业空间（包括高标厂房、M0研发用房等新一代产业园区等），推动产业转型升级、实现经济新旧动能转换。据广东省的官方数据显示，截至今年2月底，全省累计完成“三旧”改造项目7905个，其中属于产业结构调整类的为4367个，占比超过一半，改造后当年实现产值约为改造前的2倍，有力推动了产业转型升级。在社会效益方面，城市更新有助于优化城市功能与空间布局、提升城市形象品质、改善城市生态环境、加强基础设施与公共服务配套设施。此外，城市更新对于城市的文化传承、消费升级和人才引进亦起到助推作用。

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提高土地“亩产效益”

城市发展，土地是关键。推动土地供给侧改革，从增量转型存量土地供应为主也正是实施城市更新的初衷。

市北历史文化街区正在复兴展翼，一路之隔，青岛国际邮轮母港区重点项目加速聚集。经典与现代建筑在这座城市中，融合共生，相辅相成。刘栋 摄

近两年来，青岛出台了多项政策来鼓励各类型城市更新，比如，明确新型产业用地（M0）的用地管理，截至目前，青岛已成功出让M0地块7宗，出让面积279亩。此外还出台文件进一步放开工业楼宇的销售限制，允许符合条件的工业楼宇按土地出让合同约定分割转让，此举在一定程度上激活了青岛的旧工业区的城市更新，进而加快产业转型升级。观象君了解到，目前青岛还已启动城市更新专项规划的编制工作，将进一步明确全市城市更新的重点区域及其更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略。好地段要做好产业，好资源要用于高质量发展。在某种意义上讲，城市更新可视为“腾笼换鸟”的一个进阶表达，而面对老工业区的“腾笼换鸟”，青岛首先加快了土地收储力度。近年来，青岛已实施20多家污染搬迁企业及搬迁片区土地处置工作，包括烟墩山搬迁片区、黄海橡胶搬迁片区、海岸路36号、中车四方机车公司、青钢钢铁集团等项目，由此老工业区得以实施城市更新，土地“亩产效益”将提档升级。在盘活闲置土地方面，青岛也交出亮眼成绩单——今年以来，青岛使用新增建设用地计划指标近2．4万亩，其中2万亩是通过消化批而未供和闲置土地获得，占指标总量的八成以上，为中科院能源研究院、富士康、京东方等省市重点项目及人才公寓、乡村振兴等民生项目的落地，腾挪出更大空间。

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“产业”“民生”和“文化”都需兼顾

一场实现青岛历史城区“百年嬗变”的历史性战役已经打响。2020年，青岛老城区更新成果相继落槌，广兴里、馆陶路踏准时代节拍，化身青岛工业设计中心、青岛新金融街。被市南区列为“一号工程”的中山路步行街的前期工程更是频频出招，中山路天桥拆除、济南路拓宽工程启动、国风大酒店拆除、中山路片区违建拆除……就在前不久，青岛市邀请国内行业专家“把脉”中山路步行街项目设计方案，随着后续方案的最终敲定，中山路步行街改造也将在2021年正式拉开序幕。

中山路周边。刘栋 摄

“作为青岛的‘根’和‘魂’，中山路片区改造首先要传承城市百余年的历史文脉，通过保留原汁原味的历史风貌，将该片区打造为国际大都市的‘文化客厅’。之所以称为‘客厅’，就是要打造文化对外交往和推介的场所。”一位业内人士告诉观象君，在片区保护更新的过程中将注重文化遗产的保护与传承，深度挖掘盘活老城区特有的历史遗迹、人文典故、老街巷、老字号等资源，讲好青岛老城故事。另一方面，还要借助上合示范区和山东自贸区青岛片区的优势，在此打造名品荟萃集聚区。在规划中，文化客厅的打造既要有“国际范儿”，还要有“烟火气儿”，让居民住得舒服。为此，街区还将实施街头绿地、口袋公园等“微更新”；建设一批青年公寓、活力社区吸引青年人才入驻创业；布设配备5G通讯、海绵街道等现代城市功能，把中山路区域建设成为活力、时尚、方便、温馨的历史街区。

青钢老厂区全新规划历史城区保护更新需要“产业”“民生”和“文化”兼顾，老工业区更新亦然。就在2020年的最后一天，首批两宗土地的拍卖出让，意味着位于李沧区的青钢老厂区改造正式打响。以“文化创意＋工业旅游＋新经济产业”为发展思路，整个片区既引入高新科创产业，还将引入医疗和教育资源，打造充足的公共生活空间，据相关负责人透露，改造后该片区的公共配套用地占比达到70％。此外，还将打造青钢工业遗产公园，进而留住城市“工业印记”。

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“放水养鱼”，激发市场活力

经过几个月的施工，如今胶州市顺德花园小区内已焕然一新，不仅是社区环境得以改善，加装电梯和智慧化改造也都安装到位，这让已有20个年头的老旧小区焕发了全新生机，而这些硬件设施大多来自社会化投资。据胶州市建设局保守估计，仅顺德花园小区改造工程就可惠及十余家本地企业，拉动社会投资上千万元。在中山路区域改造过程中，青岛也同样坚持市场化运作，拓宽投融资渠道，创新路径模式。观象君获悉，劈柴院二期、黄岛路片区项目运用“社会化资本＋运营管理”的模式，加快与投资主体的合作开发、招商运营；宁阳路街区项目则是通过公开招投标方式确定投资运营主体和产业发展方向。

中山路周边。刘栋 摄

就在前不久，香港中路37号华夏基石机械式立体停车库项目正式投用，这是一处利用企业自有土地所建设的停车场地，120个泊位有效缓解了周边停车难题。观象君从市住房城乡建设局获悉，今年全市新增停车泊位9100个，其中社会投资占比超8成，共引入社会资本14．6亿，其背后得益于政策创新和流程再造。“十四五”期间全市还将运用市场化思维，再增加公共停车泊位5万个。事实上无论是老旧小区改造，还是历史城区保护更新，或是基础设施改造，这些城市更新的资金投资都十分巨大，仅靠有限的政府财政远远不够，因而“竭泽而渔”不如“放水养鱼”，充分撬动市场投资活力。在深圳期间，青岛市第四批赴深圳体悟实训干部王全芳走遍了深圳的老旧街区微改造项目，在他看来，最大的感悟就是深圳善于运用市场力量导入资金活水，“市场让企业既承担了社会责任，又能算明白账，还能实现发展壮大，最终实现多赢，而这正是青岛所要深入取经之处。”

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对标先进，青岛的差距在哪？

有业内人士曾提到，城市更新是一项复杂的社会工程，最为急迫的是尽快建立起一套完善的、行之有效的城市更新政策法规体系，为城市更新高质量发展、高效率运作提供可靠的法律法规依据和政策保障，确保城市更新的合法性、权威性和公平性。而这也正是青岛亟需完善之处。

改造后的西海岸阿里山小区。刘栋 摄

来看深圳，作为我国首个探索城市更新政策体系建设的城市，目前其出台的相关文件多达200余项，政策体系包括“法规－政策－技术标准－操作”四个层面，并常态化的针对出现的问题出台“打补丁”政策，给予市场完善的制度保障。反观青岛，城市更新的指导性政策还相对匮乏，顶层设计的搭建时不我待。其次，城市更新专职部门也是一个必要存在，放眼深圳、广州、上海等地，或设有城市更新和旧区改造工作领导小组，或设有城市更新局，这些机构可统筹城市更新全局工作，有利于城市更新工作细水长流式地推进。去年，青岛建立了历史片区保护更新联席会议制度，大范畴的城市更新机构和机制正在逐步完善到位。再次，青岛城市更新市场化后劲还显不足，虽然各方都在积极探索市场化全新路径，但不可否认的是目前仍以政府为主导，缺乏多种社会力量的广泛参与。“任何的革新，都需要时间长河的慢慢洗涤”，与一线城市相比，目前青岛仍处于城市更新的探索阶段，随着城市空间资源的重新配置，相信“城市更新行动”势必会为青岛全面建设开放、现代、活力、时尚的国际大都市提供不竭动力。（作者 冰洁 摄影 刘栋）