时满一年，“三问”青岛试点改革功能区

去年10月底，青岛启动了一项极具引领性的改革。

青岛高新区、青岛蓝谷、青岛金家岭金融区、青岛轨道交通产业示范区等4个国家级功能区作为试点，率先开展体制机制改革，其核心取向在于市场化、去行政化，探索实践“管委会+公司”模式。

这是一种重塑性的改革，也是青岛改革发展过程中的一件大事。

从一年的改革进展来看，虽然处于新冠肺炎疫情的特殊形势中，这些试点功能区的改革没有停顿，进展顺利，成效明显。例如，今年以来，青岛蓝谷新签约项目总投资469亿元、同比增长108%。今年上半年，金家岭金融区实际到位资金数量是去年同期的62倍；尤其值得一提的是，这里的项目落地成功率高达70%。

时满一年，这些数据无疑验证了此项改革的方向性正确。

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青岛为什么要对功能区进行改革？

所谓功能区，一般来说，是按照特定区域资源、区位优势发展起来的地域空间。它往往跨越了原有的行政区划，具有要素高度聚集、辐射带动效应明显、经济社会效益显著等重要属性，并往往具有鲜明的“城市名片”效应。

从全国范围来看，自1979年成立中国第一个特殊经济功能区——深圳经济特区以来，经济功能区便已经成为中国体制改革的前沿阵底。在过去40年的发展中，建设、发展经济技术开发区、高新技术开发区、保税区和保税港口等各类特殊经济功能区，已成为中国区域经济发展的重要战略手段。

然而，经济功能区的进一步发展并非没有挑战。长城战略咨询的相关研究文章指出，我国经济功能区的建立往往是自上而下推动的产物，其设立、规划、生产要素配置、产业组织，甚至后续发展，都严重依赖政府的行政权力和各类优惠政策的支持。自上而下的行政管理与自下而上的市场推动之间，仍然很难取得良好的平衡。

为平衡“两只手”并获取更大化效益，“市场化导向”逐渐成为国内功能区改革创新的关键词，趋向于更高效、更透明，更符合国际惯例。

例如，去年，国务院就曾发布相关意见，明确国家级经济技术开发区建设基本原则之一是市场主导、政府引导，并提出积极支持国家级经开区开发建设主体申请IPO上市，经批准可实行聘任制、绩效考核制等，支持按市场化原则开展招商、企业入驻服务等。山西、山东、河南等省份近年来也开始在全省相关功能区推行市场化改革。

从青岛这座城市当前的发展语境来看，推行功能区改革实际上是青岛发展格局之变、思维之变、路径之变的必然结果。

习近平总书记要求青岛打造“一带一路”国际合作新平台，把青岛作为中国推动更高水平对外开放的宣示地，明确了青岛在新时代国家开放战略中的定位。站在中国新一轮更高水平对外开放最前沿的青岛，需要更强大的发展引擎持续“加码”，也需要更为市场化的发展环境。

功能区是城市中发展资源集聚度最高的地方。而此次开展试点的功能区，无论是青岛蓝谷、青岛金家岭金融区，还是青岛高新区、青岛轨道交通产业示范区，它们都代表了青岛的“招牌”产业，对全市经济发展具有鲜明的导向性、基础性作用，必然要承担起青岛全方位扩大开放、高质量发展的“引擎”功能，成为青岛改革开放的“排头兵”、市场化发展的引领者。

而放眼青岛近年来诸多创意十足的突破之举，无论是以“管委会+公司”的模式搞活功能区体制机制，还是首创性地在16个与市场关联度高的部门专门设立“市场配置促进处”，抑或是给行业协会、商会专门设置政策发文“户头”，其宗旨无一不是为了厘清政府与市场的职责边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，将青岛打造成市场化运作的新高地。

在这样的背景下，试点改革的功能区首先要基于自身的产业特性和青岛的城市定位，使行政管理与市场推动之间，在一定程度上达到有效的平衡。 

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如何形成功能区改革的青岛特色？

一年前，青岛试点功能区改革的第一步，便是打破条条框框，按照“全体起立、重新上岗、择优选配、统筹安排”原则，在全市范围内“相马”“赛马”，公开选聘4个国家级功能区管委会的主任、副主任，共16名干部。人选来源中，新选聘干部占75%，既有重要经济职能部门的业务骨干、区市党政班子成员，又有企业董事长，还有从中央国家机关引进的人才。

一年来，试点功能区快速“瘦身强体”。其中，青岛高新区实行“大部制”改革，将原有的22个机构，精简为经济发展部等“八部一委”，建立扁平化管理架构，人员数量精简56%，98%以上为本科学历。

青岛金家岭金融区则梳理整合业务职能，仅保留1个综合部门，业务部门占比达到80%，干部平均年龄36岁，从事业务工作的人员占比超过75%。

青岛轨道交通产业示范区打破了行政、事业、企业人员的身份界限，硕士博士以上学历学位人员增加100%。

在内部激励机制方面，4个功能区纷纷改革考核办法，注重考核的个性化、精准化，旨在区分真干假干、干好干坏。例如，青岛高新区在全国功能区中率先创立了以点数、系数、指标数和权数为重点的三级岗位KPI指标考核体系，使得考核指标可衡量、能定责。

有研究者分析，我国现有经济功能区的运营管理模式主要有三类：一是完全行政管理模式，二是管委会监督下的公司管理模式，三是完全公司管理模式。基于自身发展阶段，以及国家战略基础，“管委会+公司”的治理结构成为越来越多的功能区的现实选择。

功能区不同于行政区，其“主业”并非行政管理，而是基于主导产业定位，实现高质量发展，这是青岛此次改革形成的一个重要认知。

例如，改革前，青岛高新区代管河套、红岛两个街道，辖35个社区、近10万人，大量精力花在棚户区改造、民生保障等社会事务上，并没有发挥出国家级高新区应有的制度优势和创新优势。青岛高新区进行了较彻底地相关职能剥离，其调整力度之大在全国也属罕见。

其他三个功能区也逐渐树立起“企业化政府”的理念，淡化“身份”意识和行政管理思维，创新实践“管委会+公司”模式，推动运营公司高度市场化。 

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试点功能区改革成色几何？

启动改革以来，青岛各试点功能区明确主导产业，在“双招双引”、产业集群化发展方面，取得了不错的成效。

改革后的青岛高新区迅速调整主导产业格局，主攻发展新一代信息技术等“3+1”主导产业集群；截至目前，“人工智能+高端装备制造”产业已累计引进相关项目200多个，医疗医药产业链已累计引进150余个项目与330余家市场主体，总投资超过140亿元。

青岛蓝谷明确了以海洋技术装备、生物医药、信息产业为主导的“3+3”产业体系，组建6支专业招商队伍；今年1-8月份，新签约项目131个，总投资368.4亿元，同比分别增长141%和50%。

金家岭金融区新一届管委成立以来，确立了建设面向国际的财富管理中心等“四个中心”发展目标，新引进项目138个，内资到位134亿人民币、外资到位1.28亿美元，聚量、鼎晖等一批行业领军企业签约落地。

青岛轨道交通产业示范区重点梳理出了139家市外优质配套企业，目前已引进总投资53亿元的中兴通高速列车新材料项目、总投资35亿元的轨道交通关键装备产业园项目等过亿元重点轨道交通配套项目16个。

此外，平台化思维在这些功能区落地结果，发挥出集聚产业资源的乘法效应青岛高新区依托青岛以色列“国际客厅”、欧盟创新中心等国际化服务机构，以及腾讯、华为、中关村等重量级双创载体，搭建“双招双引”平台；其中，中以客厅试运营5个月就签约优质项目24个，储备项目30余个。

青岛蓝谷从招引项目转为招引平台，成立青岛海洋科技创新创业联盟，链接近300家国内外顶级大学、重量级科研院所、大型企业、行业组织，助力蓝谷上半年技术合同交易额达到约1.4亿元，较去年同期增长41%。

金家岭金融区签约深圳私募基金协会等11个招商平台，通过南开校友会对接中金资本、稳正资产项目，组建“118”架构的“金融+”联盟，建立了政企合作、行业协同发展新平台。

目前，改革已在青岛15个功能区推行开来，在更大范围内放大试点功能区改革的探索成果，在更大范围内搞活用人机制，力促运营公司改革和主导产业发展，为青岛的改革发展提供更多强有力的支点。

作者  东方